首页 --地 产  第 255 2004-6-28

 

 

土地市场震荡波


该来的还是要来的。
当房地产市场发出投资过热的讯号,发展脉搏显示轻微紊乱的时候,一切诊断目光和调控手段,都指向了它的根源——土地。这时,人们看到,土地派生出来的一幅图景:圈地、失地、建筑、人群。
城市中的人们,对于土地的理解是:寸土寸金;乡间的农夫,将他们对土地的崇拜化解成:衣食父母。两种角度,都很珍贵。试问谁又忍心在这幅大图上胡乱涂鸦,去捣毁土地在人们心目中的美好图景?
然而,工业化和城市化将另一种不适合的笔法运用到这幅图上——城市或乡间土地抛荒闲置,并且逐年增加,且不说北京上海广州等地的闲置土地数量,单就土地抛荒的时间,就足以引发这场监控。
那么,这场自上而下的土地风暴又会带来什么样的结果?我们只试图去描绘,去记录过程,结果,也许有多个,未必让市场中的主体如政府、开发商、老百姓都满意,但至少是开放的。
而远去的,除了时间,还有那些不堪回首的开发实例。





广东土地年租制推行遇阻调查



见习记者 伍雪华 
广州报道

随着物业税、土地年租制、土地债券发行等政策的讨论乃至出台,广东闲置土地现状逐淅进入业界视野。
6月22日,本报记者从人民银行广州分行获悉:广东全省4大商业银行以土地作抵押的贷款高达“几百个亿”,其中工商银行土地抵押贷款最多,造成的呆坏账“占了银行呆坏账率的60-70%”。
而在此前,某专业研究机构向本报记者透露了一个模糊数据,以平方公里为单位,到目前为止广州市尚有闲置土地“两位数中的中下数”。
化解金融之忧?
3月24日,广州市政府通过媒体公布了一则消息:自1997年《广州市闲置土地处理办法》推行以来,5年中通过16批(次)清查,共清理过期用地946宗,面积1844公顷,亦即18.44平方公里。
耐人寻味的是,其中仅2003年一年就清查了768宗。对此,研究机构的专业人士认为,“可能是去年国务院关于土地市场清理整顿的通知一个接着一个催的吧”,并且这些闲置土地“差不多都在银行抵债”。
惊人的抵债土地黑洞与土地年租制的延缓有着千丝万缕的联系。
4月中旬,广东省国土资源厅就向媒体透露,广东省将试行土地年租制,同时还将积极探索推行土地股份制、推进发行土地债券。这消息令广州开发商以为,从此可以缓解开发资金的紧张,艰难的融资渠道出现了一线曙光。但将近一个月下来,开发商们并不见政府在土地年租制方面有实质性动作,至于土地债券,则几乎所有的开发商都“不知有汉,无论魏晋”。
正当对政府土地政策特别敏感的开发商们迷惑不解之际,5月8日,由广东省国土资源厅联合广东省财政厅、广东省地方税务局、中国人民银行广州分行4家单位发出了《关于加快金融机构抵债土地处置的若干意见》,继粤府办[2003]6号文《关于加强房地产市场管理的通知》中“抵债土地闲置两年政府可无偿收回”等关键性条款进行了修订,增加了诸如经营性金融机构抵债土地可申请市、县土地储备机构收购,也可申请调换其他同等价值的土地等新内容,消解了4大商业银行对抵债土地被无偿收回后损失更大的忧虑。
这一招,把关于土地年租制的疑问微妙地转移到了金融机构。
掀开土地黑洞的盖子
从全省各种渠道汇总上来的信息表明,尽管开发商们乃至各大商业银行都对土地年租制翘首以盼,但广东目前迅速推行土地年租制“确实存在很大的阻力”,暨南大学金融研究所李艳红教授认为“条件不成熟”,广东省国土资源厅办公室综合科科长张晓锋甚至并不讳言“阻力直接来自于一些地方政府的抵制”。
据李艳红教授分析,抵债土地“黑洞很大,带有很大的欺骗性,沉淀的资金会远远超出原来的估计”,造成黑洞的原因“正是一些地方政府在经营性土地用地审批上手续不合法规”,有些地方政府“怕暴露问题,总想捂着”,希望“有一个缓冲期”。一旦实行土地年租制,“土地黑市”问题“就会立马掀开盖子,不守法规的政府部门就会陷入尴尬的境地”。
戴德梁行研究顾问部副董事黎庆文则从技术层面上分析了“土地黑市”的形成机制。据他分析,除了体制上的原因外,还与国内没有规范的土地中介机构,以及国内房地产(土地)估价师利益驱使、土地买卖中各方牵涉的法律责任不明确等密切相关。
由于法律责任不明,房地产(土地)估价师在估价时就会存在很大的随意性。如果房地产(土地)估价师因为受利益驱使,故意把地价估高,而发展商凭此去向银行贷款,如果几年后开发出的楼盘价格与设想中的楼价差距过大的话,开发商就会面临资金链断裂的危险。
黎庆文说,出现这种情况后,楼盘停建烂尾的开发商还会面临政府一次接一次土地过期不建的罚金,只有千方百计与政府交涉压低地价,拖欠拆迁款。甚至有开发商绞尽脑汁跑关系、走后门,以金钱开道,以不正当手法重复获取、炒作土地,凭借土地经营权作抵押等手法向银行重复贷款,以拆东墙补西墙的方式勉强维持资金链的运转,甚至刻意将房地产贷款挪用到其它行业,造成行业资金流失。这种美其名曰“十个杯子九个盖理论”的恶性循环,“最终却把金融风险一股脑儿地抛向了银行,殃及放贷银行的呆坏账率直线上升”。
在这种背景下,如果实行土地年租制,开发商势必要跟政府交涉压低原来出让土地的出让金,同时要求把出让制土地转为年租制土地,也就意味着政府原来收取的土地出让金还要退回部分给开发商。否则,开发商资金链断裂后,一定会面临停建,对整个市场经济有着决定性影响的房地产市场就可能会出现混乱,以致政府陷入两难境地。“照此分析,地方政府抵制推行土地年租制就不难明了了。”黎庆文说。
历史遗留问题难解
据广东省国土资源厅负责人解释,试行年租制的背景是目前实行的集体建设用地“转权让利”政策受到普遍抵制,以及“60天内一次性缴清出让金”使开发商资金压力太大,造成开发商拖欠拆迁款。
而本报记者经深入调查发现,广东的土地年租制只是专门针对集体建设用地从一级市场转为二级市场的,与城市国有土地关联不大。或者说,政府只在“集体土地”如何顺利转为“国有土地”上做足文章,以及在缓解拆迁矛盾上动脑筋,对开发商而言并无多少实质性好处。
业内普遍认为,实际上广东推行土地年租制遭遇的最大阻力是历史遗留问题。上个世纪90年代初,广东城市扩张突飞猛进,导致房地产市场热浪直线猛升,各种开发区漫无节制地吞噬城郊土地,而一些开发商也在大肆圈地。然而,许多圈下的土地由于开发商无力开发或后续资金匮乏,亏损严重,导致许多征地长年闲置,以土地作抵押的还贷不断延期,银行呆坏账率越滚越大。
崔燕平认为,1992、1993年的国企改革给银行留下了许多不良贷款,“几乎所有的国企都以土地、厂房作抵押向银行借贷,由于有政府作后盾甚至作担保,许多贷款手续不齐全,大多没缴出让金。而使用权期限届满后,政府要征收各种税费甚至过期罚金,使企业负担愈来愈重,根本无力还贷,银行的不良资产沉淀越来越深。”
但政府似乎决心已定,而要顺利推行土地年租制,必须先解决抵债土地问题。
事实上,政府早已经把抵债土地处理作为推行土地年租制的前奏,从去年的粤府办6号文到今年4厅(行)的《意见》,都是围绕抵债土地展开。
然而,问题积淀实在太深,“这个《意见》对于抵债土地问题,也只能解决部分问题,许多问题,比如国税的问题就解决不了。”崔燕平毫不讳言。
政府暗渡陈仓?
一个表面上颇不受关注的现象,理出了一个怪异的结论:
有关数据表明,广州的闲置土地主要集中在中山路、荔湾区和海珠区这些老城区,而且都是目前开发价值不高的地块。
“清理闲置土地问题的公开化,表明广东省政府的办事效率提高了,行政方式透明了。这有利于优化资源,盘活存量,合理安排增量,有利于政府及早发现问题,还有利于规范土地市场和净化商业银行的不良资产率,对商业银行是个好消息,同时也表明央行开始下决心对土地市场进行规范了。”李艳红教授在乐观地评价了《意见》的积极意义后话锋一转,“但我认为这些还不是最主要的。”在李艳红看来,其实政府醉翁之意不在酒,非常巧妙地暗渡陈仓,最终目的是“垄断土地一级市场”,因为“政府拥有的土地储备越多,对土地价格的调控能力就越大”。
“至于土地债券,我想政府是为了给企业开辟多元化融资渠道,同时为银行转移金融风险。但因为前几年地方政府发行各类债券出现过很多问题,国家很慎重,不是那么容易审批下来的。”




60天:
上海闲置土地再“抛荒”?



本报记者 沈 浪
上海报道

6月7日,上海市市长韩正主持召开市政府常务会议,会议审议通过了《上海市土地储备办法》(下简称《办法》)然而,在这一规章中,对备受瞩目的闲置土地收回问题,并未做具体解释。
当上海市政府通过出台法规制度来进一步完成对土地资源的垄断集权时,国土资源部要求各地在2004年8月31日前将历史遗留问题处理完毕的重压亦慢慢逼近。
据不完全统计,上海今天的闲置土地总量不少于6000公顷。而在8月31日之前的60天内,这批土地似乎无法逃避再次“抛荒”的命运。
土地“温床”
今年年初,上海市房地局对外公布,2004年的工作重点为:加大对土地供应的调控力度,在优先保证国家重点项目、市重大工程以及配套项目用地的同时,控制房地产项目用地,重在“优化结构、控制总量、盘活存量”。
在很多人看来,所谓的闲置土地仅仅指的是囤积在开发商手里的6000公顷左右未开发土地。然而,事实上,造成抛荒的土地并不只有一种,上海的闲置土地总量远在6000公顷之上。
各个区县所设立的工业区,成为了闲置土地的另一“温床”。而这部分闲置土地大部分掌握在地方政府手中。
“走在上海的马路上,几乎到处都可以看到经济开发区的招商广告,而那些招商办事处已经渗透到你可以想见的每一个角落”,在上海,每个镇区,甚至每个村都会有形形色色的工业开发区,而这些工业区也成为当地政府获取税收的一个重要源头。那么,在这么多工业区、经济城并立的时候,竞争也就不可避免。有些区甚至可能在一个月内开3次以上的招商引资推荐会,在作足宣传、铺开网点的同时,也产生了一些基于地方利益的盲目行为。
“招商引资的急功近利,使得一些政府的行为欠缺理智。”由于各地政府的工作绩效仍然以经济总量和增长的速度作为主要指标,为了体现政绩,最见效的方式就是通过拼命引资拉动GDP等指标增长。因此,就会出现25万元/亩的工业用地,仅仅以6~7万元/亩的价钱就出让,甚至会出现出让给一些民营企业,由其转包再招商的现象。而那种急切的心态,使得地方政府在与一些所谓的“大客户”洽谈时,有点过于“不加思索”。
由此带来的问题是,一些政府在对企业的目的和背景都不了解的情况下,就在短时间内腾出土地,而一旦对方变卦,这些已经清空的土地就一下没了着落,由此产生的闲置土地在上海郊县比比皆是。
此外,另一个衍生问题是,在低价出让土地之后,所收回的土地款根本不足以落实动迁房,就只能再想办法,用一些低价的耕地转性落实安置,其间产生的不规范操作往往又会使得项目停滞甚至坏死,就不得不再找土地。做“坏”一块再找一快,再做“坏”再找,产生一个“多米诺骨牌”效应,荒地自然也就越推越多。
开发商的无奈
“当然会有一些开发商拿土地只是为了加价转手,但说所有的闲置土地都是由开发商‘囤积’造成的,这显然有失公允。”杨浦区的一位开发商指出,所谓的闲置土地,到底指的是哪些土地,这并没有一个准确的说法。如果说是拿到土地,两年以上未开发的就算闲置土地的话,那么有些项目2001年就落实了,但由于拆迁问题,拖到现在还没拆完,这能说开发商“囤积”么?
不可否认,经常会有人把上海和香港做比较。在香港整个房地产市场都控制在几家地产巨头的手中,因此,出于企业的经营策略考虑,通常都会有一定量的土地储备,甚至几年不动工,也属于正常。由此,经常会有人借用“香港概念”来说明上海问题,指上海的闲置土地也由开发商的商业动机而造成闲置,而事实上,与香港不同的是,上海的很多开发商没有及时开发土地,恐怕并非自愿。
“所谓的控制土地储备,主要是等待时机,那现在上海这样的行情,还等待怎样的时机呢?”除了拆迁问题,让开发商头痛的问题比比皆是,一个很小的差错就可能导致项目几年的差错并不是个别现象。
有些土地不能及时动工,是出于开发商资金不到位,无力开发。“这块地拿了两年多,政府加了三次价,前后出入高达几亿元。”有开发商向记者抱怨,这样的变化有几家开发商能承受得起?这些都是造成项目搁置的原因。
问题的关键是,即使开发商把钱都补清了,还要面临不能开发的尴尬:所在区域又有了新的规划;原本发展住宅的区域,现在更倾向于商业发展;在周边配套供应上形成了“死角”。
《办法》影响甚微
早在去年上海市有关部门已经拟定了《关于本市土地储备供应的若干意见(试行)》,并上报市政府批转。但这份根据我国《土地管理法》、《城市房地产管理法》以及国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》等法律规定而产生的上海实际操作办法,并没有过多地涉及关于闲置土地的处理。
在《办法》中,对各个土地储备中心的储备范围和储备分工有了明确的划分。其中,土地管理部门依法收回的闲置国有土地亦属于储备范围六类地块之一,可以由市土地储备中心和所在地的区(县)土地储备机构联合储备。
但问题是,土地管理部门收回这些闲置土地的依据是什么?《办法》里并没有规定。如果是按照现有的规章行事,事实已经证明其操作性不强,必然导致效率不高。那么,如果是针对闲置土地的状况,再出台新的法规的话,从讨论制定到审议通过,必然也需要一个比较长的时间,与迫在眉睫的8月31日大限,事实上已经产生了一个“时间差”。
法规未及,不代表毫无影响。
闲置土地之所以产生的一个主要原因在于,由于历史和制度的原因,目前国内城市存量土地几乎都集中在国有、集体企业手中,从而导致了这些土地使用者自行开发土地,或通过补办土地出让手续后转让土地,在一定程度上造成城市土地供应总量失控,土地资产流失屡禁不止,以及因此而衍生寻租等现象。而土地储备制度以及相关法规的出台,恰恰是从根本上抑制了这一状况的再度发生。
《办法》规定,土地储备计划由市房地资源管理局会同市发展改革委员会等有关部门,在每年第四季度组织编制下年度的土地储备计划,经市土地管理工作领导小组审核批准后分解下达;土地储备机构应当在土地储备计划范围内确定地块实施储备,并可以向投资主管部门办理储备地块的前期开发立项手续。
此外,为了避免储备土地抛荒现象,办法第十三条还规定了储备地块的临时利用问题。即经规划管理部门批准,土地储备机构可以在土地储备期间,临时利用储备地块,储备地块的临时利用不得修建永久性建筑物、构筑物和其他附着物。而市和区土地储备机构不得兼营除临时利用储备土地以外的其他经营性业务。在这一点上,可以看出是明显地借鉴了香港开发商在处理储备土地利用上的一些办法。
正如房地局某位人士所说,“长时间积累的问题,只有花长时间来消化解决。”任何一种法规制度,都不可能在短期内解决闲置土地问题,而新的制度必然有效防止这些问题再度扩大。



 
 
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