首页 --综 合  第 248 2004-6-3

 

 

官员问责:谁来问?怎么问?


本报记者 王梓 

引子

“引咎辞职”已经成为党的体系中重要的一项制度,也是每一个为政一方官员所必须要面对的问题。
如果说前卫生部长张文康、北京市长孟学农的辞职还仅仅是给我们以非常时期的非常印象的话,那么,随之而来的中石油总经理马富才、北京市密云县县长张文、吉林省吉林市市长刚占标等等诸多“一把手”的落马,却使我们不得不相信,在新一届政府上台之后,继反腐风暴而来的,是问责的风暴,有媒体惊呼“做官已经成为高风险职业”!
4月8日,《党政领导干部辞职暂行规定》出台。在这个文件中,“因公辞职”、“自愿辞职”、“引咎辞职”、“责令辞职”都有了严格的规范,“党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或恶劣影响,或者对重大事故负有重要领导责任等,不宜再担任现职,本人应当引咎辞去现任领导职务”,“应当引咎辞职而不提出辞职申请的,党委(党组)应当责令其辞职”。
实际上,每一位已经引咎辞职的官员背后,都是“责令辞职”在起作用。重大事故的出现,如何能让官员找到羞赧弃去的理由呢?
这难以索解的事实背后,正是问责制的精髓所在,作为“一把手”,就是要承担相应的政治责任,在其大权独揽的威风之下,少不了的是同等分量的职责相匹配。唯有权责一致,才能建立起执政党的威信,也才能锻造出一大批优秀的执政官员,执政为民。
联想此前不久颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》和《中国共产党纪律处分条例》,我们有理由相信,对官员的问责,已经走向制度化。而中国干部人事制度的整体改革,也出现了“5+1”信号——《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《地方党委全委会对下一级党政正职拟任人选和推荐人选表决办法》和《党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》以及《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》。
温家宝总理指出:“有权必有责,用权受监督,侵权要赔偿。”这已经概括了问责制的全部,也正是新一届政府执政特色的鲜明注脚。
5月29日下午,本报邀请著名反腐学者钟岩、中央社会主义学院副院长甄小英和北京大学政府管理学院副教授杨凤春,汇聚21世纪圆桌论坛第十二期,就官员问责体系的精髓及问责机制的建立等问题展开深入讨论。


对话
“问责风暴”为什么?
《21世纪》:前卫生部长张文康、北京市长孟学农、中石油总经理马富才、北京市密云县县长张文、吉林省吉林市市长刚占标,直到最近的成都公交集团总经理朱纪常、董事长李祥生都因为重大事故中的领导责任而“引咎辞职”。由此看来,新一届政府迅速掀起的“问责风暴”已经清晰可见。首先我们对这一轮问责风暴的特点和原因进行分析。
甄小英:官员问责制实际上就是官员的责任追究制,不仅追究失职、渎职的直接责任人,而且追究负有领导责任的领导者,间接责任人同样要负领导责任。
实行官员问责制对于执政党增强拒腐防变和抵御风险的能力,跳出历代统治者的兴亡周期律有重要意义。从马克思恩格斯建立共产主义者同盟起,共产党人就确立了为最大多数人谋利益,当人民公仆的宗旨。但是,为什么苏共在执政74年后,也被人民所抛弃?原因很多,其中一个重要原因就是执政党内的权力结构倒置,党员是党内主人的权力主体地位虚化。当时的一项调查甚至表明,认为苏共代表党员利益的仅为11%。
实施官员问责制,有利于提高党员干部的领导水平和执政能力,有利于降低执政成本。只对腐败分子用重刑,不促使领导者创造条件去减少和铲除腐败滋生的土壤条件,是一种投入多、效益差的办法。而从制度上堵塞漏洞,完善防腐机制,就会大大提高反腐败的成效,降低反腐成本。
钟岩:要搞管理和领导,就要有问责,问题只是用什么样的载体去问责。从建党一直到现在,我们党的问责分为几个阶段。
在没有取得全国政权以前,我们实际实施的是以战争问责为主,战绩决定领导的前途;建国以后是以运动问责为主,干部到底好不好,由运动中的群众来判断;十一届三中全会以后,没有战争,又没有运动,问责也开始转化为以权力问责为主,就是通常所说的上级向下级问责。
当时,存在与权力问责为主相并行的另一个问题,是官员的新老交替问题。为尽快完成特定时期的新老交替问题,邓小平同志主张用“年轻化”来解决。但是,我研究的结果表明,邓小平是把“年轻化”作为一个权宜之计来实施的。我们后来好些人对这一点并没有读懂。
迅速提拔上去的一批干部,不是战争打出来的,也不是运动干出来的,是凭着文凭、年龄,这两个硬指标,还加上关系来完成的。有句话很形象地形容了当时大范围、快速度的提干——“年龄是个宝,文凭不可少,关系最重要”。但是像孔繁森这种能作为领导干部楷模的优秀干部却很难提上去,为什么呢?因为他既不符合文凭要求又不符合年龄要求,幸好当时省委、地委的领导了解他,并遇上一次援藏的机会,否则,他可能永远停在县级干部的岗位上。当时突击提拔的不少人的领导素质是不过关的,但由于中央提出的“老人老办法,新人新政策”没有完全得到实施,于是利益的刚性导致“能上不能下”现象大范围地出现。“到了年龄不要怕,不进政协进人大”。工农兵学商都可以下岗、下海下课,领导干部为什么不能下位、下官呢?
其实,在SARS之前也搞过不少权力问责。当时主要是针对各种安全事故进行问责,但只是头痛医头,脚痛医脚,作用不大,“疗效”不显。SARS出现以后,两名正省部级主要领导辞职,《中国共产党党内监督条例试行》、《中国共产党纪律处分条例》这两个条例的出台,标志着制度问责的开始。
实施制度问责,就是要从政治责任、领导责任、管理责任、直接责任、间接责任等,一点一点问下去。这样,首先有利于提高我们领导干部,特别是主要领导干部的政治责任心。其次,有利于澄清吏治,做到制度反腐。第三,有利于解决干部队伍的能上能下问题。
当然,从权力问责到制度问责有一个磨合期,但这毕竟是一个良好开端。我国500多万公务员和近3000万事业干部,不用问责办法来增强其责任心,解决其“能出”、“能下”,势必要出大问题。毛泽东同志曾经说“流水不腐,户枢不蠹”,几千万干部干好干坏一个样,不出不下不流动,怎么能不腐败?
建立问责制度体系
《21世纪》:在问责体系的制度化方面,我们近几年的进展如何呢?
甄小英:2002年7月中央印发了的《党政领导干部选拔任用工作条例》,其中第56条专门规定了“实行党政领导干部辞职制度”,第59条专门规定了“引咎辞职”,是指党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响,或者对重大事故负有重要领导责任,不宜再担任现职,由本人主动提出辞去现任领导职务。第60条规定了“责令辞职”,拒不辞职的,应当免去现职。
2003年12月31日,中央印发了《中国共产党党内监督条例(试行)》,重点是监督党的各级领导机关和领导干部,特别是各级领导班子主要负责人,同时颁布实施《中国共产党纪律处分条例》,专门规定了对党员干部的失职、渎职行为的直接责任人、负主要领导责任、重要领导责任的党员干部给予相应处分。
今年4月8日,中央办公厅印发了《党政领导干部辞职暂行规定》,在“引咎辞职”一章中,第15条具体规定了应该引咎辞职的9个方面的内容:
因工作失职,引发严重的群体性事件,或者对群体性、突发性事件处置失当,造成严重后果或者恶劣影响,负主要领导责任的;
决策严重失误,造成巨大经济损失或者恶劣影响,负主要领导责任的;
在抗灾救灾、防治疫情等方面严重失职,造成重大损失或者恶劣影响,负主要责任的;
在安全工作方面严重失职,连续或者多次发生重大责任事故,或者发生特大责任事故,负主要领导责任的;
连续或者多次发生特大责任事故,或者发生特别重大责任事故,负主要领导责任、重要领导责任的;
在市场监管、环境保护、社会管理等方面管理、监督严重失职,连续或者多次发生重大事故、重大案件,造成巨大损失或者恶劣影响,负主要领导责任的;
执行《党政领导干部选拔任用工作条例》不力,造成用人严重失察、失误,影响恶劣,负主要领导责任;
疏于管理监督,致使班子成员或者下属连续或者多次出现严重违纪违法行为,造成恶劣影响,负主要领导责任的;
对配偶、子女、身边工作人员严重违纪违法知情不管,造成恶劣影响的;
有其他应当引咎辞职情形的。
这些法规制度的出台是深化干部人事制度改革的重要举措,是积极推进政治体制改革的实际步骤,也是从严治党,解决“提高党的领导水平和执政水平,增强拒腐防变和抵御风险能力”这两大历史性课题的一个抓手。
《21世纪》:问责制度制定以后,关键还在于执行,最终使问责逻辑延伸到事实层面,对官员构成实际的约束,那么,我们该如何问责呢?
钟岩:谈及问责制度的实施,首先要解决谁来问和怎样问的问题。
谁来问?党政组织要问责、专门监督机关要问责、群众要问责、媒体要问责、民主党派、无党派人士也要问责。权力架构是一个金字塔形,对权力的监督应该是一个倒金字塔形。尤其对主要领导的监督,倒金字塔是多层次的,全方位的。如果大家都认为官太好当了,那么可以肯定的一个重要前提,就是问责的太少,甚至可能没有问责,才会出现“越是大官越好当,越是小官越不好当”的现象。
怎样问?我觉得就是要依法依纪,按照有关的实体和程序的规定去问,不能乱问,这就需要制定和细化相应的实体法和程序法来保障。
杨凤春:在行为主体方面,要建立行为主体的权力基础,实现一种权责利益的均衡机制。问责被滥用不是最危险的,最怕的是责权利不均衡,问责制失去实施的合理性基础。
在国家层面上,主要解决政治关系问题,解决机构和主要政治官员权责平衡保障机制问题,在现阶段是由人大这样的机构来确定的,通过人大的权力来保障一些最基本的权责平衡关系。
从操作层面上来讲,实现问责,除了要有法律根据、有制度的保障,还需要政务公开。
《21世纪》:从具体实施层面看,问责需要哪些机制的保证呢?
杨凤春:第一个环节就是述职,要建立常规的述职机制,利用经常性的述职转变他们日常的工作状态。
第二个就是质询,质询一定要成为未来中国党政部门监督和被监督关系确立的一个主要的形态。应当提倡有关代表机构组成成员树立合理怀疑的基本从业素质,实现代表机构的真正作用和效率。
第三个就是辞职,辞职不能成为撤职的代名词,辞职是一种官员必备的行政和道德伦理的表现。为什么官员会辞职呢?是因为他实在不好意思,在这个位置上再也待不下去了,而不是领导命令他辞职他才辞职。
还有就是罢免,目前最主要的就是要尊重拥有法定罢免权机构的罢免权。
官员问责制渐进而行
《21世纪》:刚才甄老师讲到引咎辞职和责令辞职的标准,从这些条款当中可以看出都是一些应对事故和责任的消极条款,如果一个官员没有犯什么错误,但是在他的任职期间,经济、社会也没有什么大的发展,这是不是也是一种责任?目前的条令是否会客观上带来官员的不作为?
钟岩:问责制从最显性的方面开始,比较好启动,也好推行。但是,要实现对工作的全面推动、深入推动、持续推动,却不能仅仅停留在这种显性的层面。
毛泽东同志曾经说过,领导的责任主要有两项,一是出主意,二是用干部。用干部方面,关键是不拘一格、大胆选拔和使用优秀人才。分管干部的领导,特别是主要领导,必须要多一些萧何月下追韩信,刘备三顾茅庐的态度和襟怀。出主意方面,领导不仅要会自己出主意,更要会调动大家出主意,会用别人的主意,这样你才会把一个国家、一个地区治理好。而我们现在不少领导干部不会、不愿、不敢用优秀人才,自己出不了,也用不了别人的好主意,这种治理就很差。而问责制,首先就要问领导干部出主意、用干部之责。
现在,我们只是在执行层面上问责,原来是对领导干部直接犯的错误问责,后来是对大范围出现的问题问责。由于对乱作为和不作为这两方面的判断标准还不是很清楚,这方面的问责也就做得还很不够。问责应该是一个全方位的,对决策、执行、监督这三个环节,都要实行问责,才能真正收到实效。
杨凤春:问责制实践到什么样的程度才会有效果?我个人认为到那些官员,尤其是那些一把手,整天战战兢兢、食不甘味、夜不能寐的时候,问责制才算到位了。
甄小英:前苏维埃部长会议主席雷日可夫在总结苏共下台的教训时,讲了一句很有哲理的话:“权力应当成为一种负担,当它是负担时,就会稳如泰山,而当权力成为一种乐趣时,那么一切也就完了。”实行官员问责制,特别是追究领导责任,就是从制度上使权力真正变成为人民服务的“负担”。各级领导干部都感到肩上的担子很沉重,都感到当官不是一件容易的事,党的执政地位才会“稳如泰山”。
《21世纪》:说到底,问责制毕竟还是一种控制手段,要真正实现执政效率的大幅度提高,根本还在于整体官场文化的彻底改变,那么,我们需要怎样的官场文化呢?
钟岩:我觉得首先必须坚持马克思主义的指导地位,这个是必须要明确的。以前我们理解的马克思主义理论基石是两块,一块是剩余价值理论,一是唯物史观。由革命党到执政党的地位和任务转化本身,要求我们的指导思想也必须同时进步。
另一方面,科学合理的文化,还必须以科学合理的权力架构作为载体和支撑。因为只有科学合理的权力架构,才能产生良性的执政文化。
甄小英:文化大革命前,咱们官员文化主流还是为人民服务,但是,平均主义压抑了个人利益,阻碍了个人价值实现,在这种情况下有时候就表现为双重人格,公开会议上说为人民服务,私下谈个人利益,没有把个人利益和为人民服务统一起来。问责制应该起到积极的导向作用,能够引导官员,真正对人民负责。
杨凤春:开始构建新的干部文化中,我觉得应该包括个人的内在要素。一个是羞耻感,人不当其位,事不尽责,就要辞职,这是一种基本的职业道德;第二个要素是同情心,为什么一些官员与公众关系比较僵呢?就是官员考虑问题的方法不一样,他可以为了一个莫名其妙的原因,把人家的房子拆了,导致妻离子散,却仍然可以觉得很正常;第三个要素是道德-伦理意识,腐败的高发,与基本道德伦理意识崩溃有直接关系;第四个要素就是敬业,所谓忠于职守。
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