首页 --国 际   第 237 2004-4-22

 

 

普京“权力金字塔”


特约记者 凤 笛 张立春

莫斯科报道

莫斯科的春天,万物复苏,俄罗斯总统普京的新政府内阁也正式走马上任。
新政府在组阁过程中,大胆采用了俄罗斯《焦点》商业周刊编辑部的建议,把部级单位由过去的24个压缩到14个,许多被撤销的部改制为联邦局或者联邦署。
新政府实行部、联邦局和联邦署三级管理机构。这种垂直型管理体制不仅有利于各种政策的制定,而且还可以有效地监督政策的执行过程。
权力“金字塔”
3月16日,普京对《联邦机关行政政权体系结构》的命令进行第二次审核后加以签署。他对由弗拉德科夫领导组建的新政府内阁实行三级管理机构表示满意。
一级机构是部(14个),作为政府的核心,制订分管领域的国家政策,对分管领域进行法律调节,对所辖联邦局、联邦署进行监督。二级机构是联邦局(33个),作为部的保障机构分管各领域的政策执行,履行监督和监察职能,在国防、国家和社会安全等方面履行专门职能。三级机构是联邦署(26个),作为国家服务机关行使国家服务、国家财产登记和管理等职能。
普京在一次新闻发布会上说,“新政府并不把裁员作为机构改革的唯一目的,最主要的是精简机构,减少决策的中间环节,转变政府工作职能,提高工作效率,为保证经济快速增长减少一切可能存在的阻力。为此,必须建立一个具有垂直领导权的政府机构。”
联邦税务警察局长出身的新任总理弗拉德科夫对普京的讲话目的心领神会。他在多种公共场合表示:“新政府内阁就是一座权力‘金字塔’。”司法部那位高级官员指点着政权体系结构图说,“坐在金字塔之巅的是总统普京。其次是总理弗拉德科夫、副总理茹科夫和政府办公厅主任科扎克。”据他介绍,自新总理任命以来,俄政坛的权力已大半落入了具有前克格勃和军队成员背景的“强力集团”手中。
副总理茹科夫曾任国家杜马第一副主席,1978年毕业于莫斯科大学经济系,1991年在哈佛商学院获得博士学位。他是一位货币、税务、海关法律方面的法学专家。他出任副总理之职可谓专家把关。
政府办公厅主任科扎克是普京的大学同学。普京希望他能协助弗拉德科夫搞好政府工作。有人把科扎克看作普京在新政府里的全权代表,行使副总统的权力。
据知情人透露,为了保证令出必行,普京在设置“金字塔”第三级——部长的席位时可谓独具匠心。
他介绍说,“普京挑选部长的首要条件是德才兼备。因此,在新政府中他继续重用9大老臣担任部长职务:国防部长C·伊万诺夫,紧急状态部长C·绍伊古,司法部长Ю·恰伊卡,内务部长P·努尔加利耶夫,经贸部长Г·格列夫,财政部长A·库德林,工业能源部长B·赫里斯坚科,教育科学部长A·弗尔先柯,农渔业部长A·戈尔捷耶夫。”
除他们之外,普京还起用4位新人担任部长。
外交部长C·拉夫洛夫,54岁,1972年毕业于莫斯科外交关系学院,能熟练运用英语和法语,连续在联合国工作过10多年,是一位“人权斗士”,与西方上层社会有良好的个人关系。普京想用他来继续拓展务实外交的桥梁。
自然资源部长Ю·特鲁特涅夫,48岁,从1990年起开始经商,从1996年起,先后当选为彼尔姆市长和彼尔姆州州长。他毕业于彼尔姆技术学院的矿业工程系,在石油工业界具有良好的人际关系,与“卢科伊”石油公司交往甚密。普京希望他到任后,能为远东的经济开发和石油输出管线的建设提出切实可行的方案。
文化与信息部长A·索科罗夫曾担任莫斯科音乐学院院长,1973年毕业于莫斯科音乐学院音乐系,取得博士学位。他在担任教学副校长期间,用招收外国留学生的收入,给音乐学院所有教授提高了2倍工资。普京希望他能改变文化与信息部目前死气沉沉的局面,摆脱财政完全依赖政府预算。
交通与通信部长И·列维金拥有军官与商人双重身份。从1970年到1994年一直在军队工作。其专业是军事通信,曾在“阿贝”铁路大干线上担任铁道部的军事指挥。从1994年开始,列维金弃戎从商,担任北方钢铁集团的副总裁。普京对这位技术专家和企业家改变铁道部目前不良运营状况和落后通讯局面寄予厚望。 
《焦点》周刊“抛砖引玉”
俄罗斯《焦点》商业周刊创刊于2000年12月,以全力关注俄罗斯经济和商业领域中的焦点问题而崭露头角,成为经济和商业领域中颇受欢迎的专业周刊。
2003年6月,《焦点》编辑部研究了政府在国有资产私有化过程中逐渐丧失作用的过程,向政府提出了一套有关机构改革的建议,而这一建议在政府部门之间“旅行”了几个月之后,最后落脚到了经贸部。
经贸部第一副部长M·德米特里耶夫专门就这一建议,约见了《焦点》编辑部。他对建议非常赞许:“我对建议中所提及到的行政改革方案很感兴趣。为了尽量节省时间,我们组织专家进行了多次探讨,删除了多余部分后形成了这套的改革方案。普京总统对你们推荐的这套改革方案给予了很高评价。”
《焦点》编辑部一负责人在日前接受记者采访时很自豪地说,“没想到,这份建议就这样迅速地被普京总统采纳了。”
但俄罗斯《独立报》指出,内阁成员重组和政府机构实行三块管理,容易导致当局政令不畅。原因是部、局、署三者之间的制约关系使各自的许多功能无法有效地发挥出来。
为了推行新的财务政策,政府的机构调整动作很大,其目的在于减少中间环节,加大对国有财产的管理力度。
记者就俄罗斯国有财产私有化和国家将如何控制私营企业中的国有资产问题,打电话采访了新总理弗拉德科夫。
弗拉德科夫在电话中告诉记者:“我们正在讨论这些问题。在具体管理措施出台之前,我不想对您作任何解释。”
有待检验
“坦诚地说,普京主持建立的这座‘金字塔’式的结构,不存在任何令人怀疑的地方,是一个透明度高,机动灵活,对百姓更加实用的行政机构。但是却给人一种理想主义的感觉。部是制定政策者,局是推行政策者,署是执行政策者,三级政府机构各司其职。我感觉这只是一种形式主义。事实上,类似这种纯粹的机构设置是不存在的。”曾参加过俄罗斯私有化方案起草、现任俄罗斯某大学国家与政策研究室教授的德米特里耶夫对记者说。
这位教授认为,“从理论上讲,管理局是检查和监督者。比如,联邦税务局有权监督税务缴纳情况。那么,由谁来向国民提供法人或者个体企业登记服务?当然应该是其下属机构联邦署。但是联邦署应该去做哪些由管理局来监督的工作?内阁政府并没有预先定出办法。”
德米特里耶夫教授指出,除此之外,还能找出不少让人费解的例子。比如,联邦税务局划归财政部,海关则划归经贸部等。“可以预见,这些机构设置不符合逻辑,推行起来会遇到麻烦。”
也有分析家认为,从总理弗拉德科夫近日来深居简出的现象中可以看出,新内阁成员之间的工作磨合期还远远没有结束。副总理茹科夫反倒信心十足地向记者说,“新政府机构的巨大功能迟早会发挥出来的。为了保证这一机构各环节的技术衔接能顺利开展,我们正在进行重新调整。”
组建新政府内阁需要领导艺术。政府内阁的日常生活必须得符合社会自然发展规律。 “联邦署是会存在下去的。关键是看政府会采用什么手段来控制联邦署。在西方国家,监督者和自治者之间存在着一个度的问题。如果联邦署不作为自治者的话,那么它就是一个部属机构。假如它享有自主权,那么监督者又何必继续存在呢?”国立大学管理局技能培训研究所副所长、国际问题专家B·罗巴诺夫向记者说。
罗巴诺夫指出,“新政府内阁的缔造者们在决定组阁方案时没有考虑清楚机构之间的工作细节,部长们被允诺享有更大的权力。”罗巴诺夫认为下列两点足以证明这种可能。其一,没有多少副总理(目前只有一位)。其二,部长数量在急剧减少(由23位精简到14位)。这样,副总理茹科夫的职能将与众多部长们的发生碰撞。
他举出了卫生部和社会发展部的组合这个例子,认为不管怎么调整,原来的两个部门还是不协调。那么,部长M·祖拉波夫和自己的助手B·斯塔罗杜波夫和Г·卡列罗夫之间也将发生权力碰撞。类似这种典型的例子还有文化与信息部、教育科学部。
罗巴诺夫说:“机关应该为别人工作。就是说,设置机关必须面对社会,需要多考虑其社会功能。”
德米特里耶夫教授指出,种种迹象表明,普京在俄罗斯政坛一手树立起来的“金字塔”垂直集权机构,在运转中尚存在着一些缺陷。能否借助这座权力机构使俄罗斯稳当地实现国家资本主义,还需要实践来检验。
“总统一统天下”
对那些想在仕途上有一番作为的高级官员们来说,刚刚发生的政府更替是一次非常重要的升迁机遇。而百姓们则热切盼望着一个朝气蓬勃、精兵简政、为富民强国而战斗的高效政府。然而,政府换届后的事实却是,政府官员反而增加了许多。
一位退休老教授对记者说:“过去,所有的部、委、特别小组在政府机构中只有53个。现在的政府机构比过去多出20个,达到了73个。政权的垂直体系是越来越庞大了。”
俄媒体认为,普京在这次改组政府过程中紧紧地抓住国防、内务等强力部门不放,旨在推动行政改革,打击官员腐败,为下一步的经济改革铺平道路。
当谈及对本届政府的印象时,俄罗斯国家杜马民族战略委员会主任С·别尔科夫斯基对记者说:“这届新政府有两个特点,其一,所有重要的官员,包括一些留任的官员都是普京直接任命的自己人。其二,政府机关由传统的‘总统+总理’两权分立的结构变成了‘总统一统天下’的局面。”
政治基金委员会主席В·尼科诺夫对记者说:“新政府精兵简政是十分必要的。在精简政府机构和重用人才方面,俄政府应该借鉴中国的成功经验。近20多年来,中国政府先后派出很多年轻人到国外学习,并采取措施吸引他们学成回国,到各级政府机关担任领导干部。而俄罗斯对那些从西方留学回来的人才却报以怀疑态度。现在政府部门的许多专家都下海经商了,而不少商人则开始从政。”
俄罗斯企业家联盟代表А·绍欣认为,俄政府现行的改组方案与俄罗斯企业家联盟提出的建议不一样。他认为:“联邦监察局应该直接听命于总理或者总统,绝不应该直接听命于各部部长。也就是说,制定政策者、贯彻政策者,到政策的监督者都是同一批人。这很容易形成新的腐败。”
还有专家们指出,新政府管理体制中存在着严重的“责权分离”现象。权力在总统手中,而责任却要由政府来承担。他们认为,现在说总统已成为政府的首脑,更符合俄罗斯目前的国情。 



 
 
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