首页 --综 合  第 234 2004-4-12

 

 

综合破解失业难题 探索双重调控机制


袁志刚

失业问题是关乎社会稳定和经济建设大局的重要问题之一,也是对政府执政能力的一个重要考验。据统计,2003年底我国参加失业保险人数达到10373万人,比1998年底增加2400多万人。劳动和社会保障部4月6日宣布:将集中力量探索失业调控方法,争取用2至3年的时间,初步形成我国失业调控的政策措施体系。就目前的形势而言,我们应该启动失业的综合治理政策,探索新的失业调控方法,防止失业过于集中。
中国当前的就业形势
我国自1990年代中期以来,随着经济的进一步改革和开放,就业制度和就业结构经历了重大的变化,其基本趋势有以下几点:
一是由于人口压力,除个别行业之外,劳动力的供给总是大于劳动力的需求;二是农村劳动力不断向城市转移,劳动力市场逐步走向统一,城市就业竞争空前激烈;三是随着我国加入WTO,中国成为世界制造业中心的趋势日益明显,东部地区的工业化和产业集聚速度加快,就业上升,但中、东、西地区和南、北地区就业形势极不平衡,个别老工业基地、资源性城市就业问题十分严峻;四是非国有经济的就业比重超过国有经济,但就业稳定性差,社会保障覆盖面低,一旦失业,社会矛盾紧张;五是经济增长、经济转轨、产业结构转变、国际产业转移和中国社会转型等因素在给中国就业带来机遇的同时,也带来前所未有的挑战,尤其是我们将面临一定时期失业率的遽然上升的情况。
如何控制失业率,缩短失业周期,避免失业人口在某些特定区域高度集中和对失业人口进行生活保障,成为当前必须尽快解决的问题。简言之,我们当前应该启动对失业的综合治理政策。
失业的综合治理政策
所谓失业的综合治理指的是,一方面要根据失业形成的原因,采取各种政策措施努力使失业率降低到最低水平;另一方面在失业率难以降低的情况下,通过社会保障机制对失业人员进行保险和救助。
对于失业成因的讨论,经济学文献中存在大量的解释、理论模型和学派,说法之多,可谓汗牛充栋,莫衷一是。但概括起来,造成失业的无非有这么几方面的原因:一是劳动供给相对于劳动需求来讲发展太快,同时劳动力人口的质量及其结构不适应经济发展的需要;二是劳动力市场的运行发生了功能障碍,表现在劳动力市场没有有效地传达劳动供求信息以及劳动力质量的信息,也表现在工资这一劳动力市场价格由于种种原因起不到调节供求的功能,等等;三是宏观经济活动水平太低,无法吸收因技术进步而节约下来的劳动力和新增长的劳动力。
因此,关于失业的治理措施,我们大致上可以把它们分为两大类:主动的失业治理政策和被动的失业治理政策。
主动的失业治理政策
主动的失业治理政策可以从三方面展开:一是从劳动力的供给角度做文章,如何使劳动力的供给在总体数量上、结构上、质量上符合对劳动力的需求。主要内容是:控制和减少劳动力的供给;鼓励就业形势严峻地区的劳动力转移到经济活跃地区;用各种方式帮助那些容易受失业威胁的人群;发展职业培训,改变劳动力供给结构不适合经济发展要求的情况;重新安排劳动时间或减少劳动时间(如带薪度假制度的推广)。
二是如何修复劳动力市场的调节功能,对劳动供求进行调节。主要内容是:灵活决定劳动力使用量;灵活调节工资收入。从劳动力市场的调节角度看,为了保证企业的竞争能力,一个完善的劳动力市场就是要给企业充分的合理利用劳动力的权力,也就是说,使企业从市场雇用的劳动力的数量正好符合生产中的需要。
要做到这一点,对企业来讲,它能够灵活运用以下四个改变其劳动力数量的办法。许多失业理论模型都把失业归咎于劳动的成本太高,在市场经济体制下 ,当一个企业的目标函数是追求利润最大时,企业势必要把那部分劳动成本超过劳动的边际生产率的职工辞退,这是一种理性行为。所以当我们讨论到治理失业的措施时,很自然地会想到如何使劳动成本即工资收入较为容易地变动,从而可以使更多的人就业。
三是如何提高宏观经济的活动水平,增加某一经济对劳动的总需求。一般来说,增加就业需求的最为重要的手段是提高经济活动,GDP的高速增长将迅速降低一个经济的失业率。但是,如果技术进步很快,吸纳劳动力最多的第三产业发展滞后于第二产业的发展(中国当前的宏观经济就处于这样的情况),那么,GDP的就业弹性就会下降,出现就业增长跟不上GDP的增长。由于就业增长跟不上GDP的增长,居民收入也难以增长,最后将影响国内需求的不足,导致宏观经济增长的乏力。因此,我们目前一方面要通过宏观经济政策,维持GDP的高速增长,另一方面,我们还要设法提高GDP增长的就业弹性,使GDP增长同就业增长同步。
被动的失业治理政策
被动的失业治理政策的理论基础是,就业水平是由一个国家的经济活动水平所决定的,是不能改变的,所有试图改变就业水平的措施都将影响市场本身的运作机制,到头来还将受到市场机制本身的报复,失业率还会回复到治理以前的水平。但是,失业问题确实给社会经济带来某种非均衡的运行,带来许多社会问题,不治理的话,会造成社会成员之间收入的巨大差异,酿成社会不稳定的种种祸源,如犯罪等。
失业还涉及到一个社会公平的问题,为什么在一个经济高速发展的时代,一部分人能够就业,而另一部分人却饱受失业的痛苦;一部分就业者能从经济增长过程中取得不断增长的收入,而另一部分失业者却丧失一切机会和收入。既然就业水平本身是难以改变的,所有试图改变就业水平的措施,轻则影响效率,重则造成宏观经济的进一步的不平衡,如凯恩斯经济政策的负面效果,因此政府对失业问题能够做的就是事后的失业保障和失业救济工作。通过失业保障和失业救济,使得全体失业者能维持一个起码的生活水准,使他们对市场经济机制所产生的让一部分人失业从而保持经济效率的现象至少能够容忍。
被动政策本身也不是说对就业水平完全没有主动的影响。首先,被动政策即失业保障和失业救济所需要的基金最终是由就业者来支付的,因此失业保障和失业救济基金的数额太大,就会影响到就业者的劳动成本,在目前的西欧诸国,就是因为失业保障和救济的金额逐年上升,使得劳动成本不断上升,而后者又导致失业的进一步增加,失业人数的增加反过来又加剧失业保障和救济金支出的负担,失业与失业保障处于一种难分难解的恶性循环之中。
其次,被动的失业治理政策对就业水平也有正面效应。如果我们假定失业者从失业保障和救济获得的收入中 ,其边际消费倾向高于就业者这是十分自然的假定,因为穷人的边际消费倾向总是高于富人 的边际消费倾向,那么从就业者和雇主那里征税通过社会保障分摊金的形式征得,把这部分收入转移给失业者,就能产生比就业者自己消费更高的消费水平,如果这个经济处于经济资源利用不足的失业状态,消费支出的提高就可以刺激总需求,从而带来就业的增加。
由此可见 ,被动的失业治理政策也不是纯粹被动的,从上述两个角度来看,被动治理政策还带有主动的味道。
(作者系复旦大学就业与社会保障研究中心主任)



 
 
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