首页 --产 经  第 232 2004-4-5

 

 

“两部制电价”会导致不公?


本报记者 姚 峰 

上海报道

    电价改革终于在巨大的电荒阴影下艰难试行。 
     在业界争论许久的“两部制电价”即将在试点中的东北电力市场启动。
     东北电网公司发展策划部主任方庆海此前表示,发改委已决定在东北进行“两部制电价”改革试点,目前已下发征求意见稿;东北电网公司正在组织各部门进行研究与测算。
     两部制电价是指电价分别根据电厂的固定成本与变动成本来作价,以容量电价来反映固定成本的补偿,以电量电价反映变动成本的补偿,前者由政府根据平均成本来制定,后者由市场竞争形成。
     电价改革是电改的核心之一,是对电网公司、发电公司之间的利益再分配。
     但电监会的一位专家组成员认为,“两部制电价”依然走在价格双轨制的老路上,两部制电价对于电力市场的建设的作用还待观察。
     而在电监会对东北区域电力市场规划的论述中,由于其没有电价的最终决定权,回避了电价形成这一关键问题,“两部制电价”的词语并没有出现在方案中。
    电力定价毕竟走出了第一步。
出台始末
    知情人士透露,国家发改委此前一直按照“小步走、不停步、坚决不走回头路”的方针进行着电价改革。
    “两部制电价”改革的出发点是在保护电厂投资者利益的前提下推进电力行业市场化进程,其中容量电价是保护投资者的重要部分,这显然是一个市场阻力较小的电价改革方式。
     多年来,从还本付息电价到经营期电价,再到目前适应市场化改革的分环节电价,围绕电价改革的争论与探讨从没有停止过。两部制电价规定的就是分环节电价中,发电端竞价上网的电价形成模式。
国家发改委价格司司长赵小平说,如果将还本付息电价和经营期电价政策看作是我国电价机制的第一次变革的话,那么,此次可视为电价机制的第二次转轨。
     第一阶段的还本付息电价出台的背景源于1980年代中期的严重电力短缺。
     当时由于建设资金不足,电力工业发展缓慢,电力供应无法满足国民经济对电力的需求。为调动社会各方面投资办电的积极性,1985年,国务院实行了多家办电和多渠道集资办电的政策,对集资兴建的电厂实行还本付息电价,允许新建成的电力项目按照还本付息需要核定电价。
     到20世纪90年代中后期,“经营期电价”政策取代了“还本付息电价”政策。这一政策主要是将按电力项目还贷期还本付息需要定价,改为按社会平均先进成本定价,同时统一规范了电力企业的资本金收益率水平。 
     但到2002年底,随着厂网分开和电力市场的改革试点的推进,原有的政府定价方式受到空前挑战,加上2003年全国大范围的“电荒”,建立既吸引电力长期投资又通过价格杠杆达到电力供求的动态平衡的电价形成机制,就显得极为迫切。
     去年9月,国家发改委、电监会、电网公司、五大发电公司、三峡总公司及相关部门的近300名代表聚集北京,召开了全国电价工作会。这次“通气会”正式在电力行业传达了《电价改革方案》国办发〔2003〕62号文件,以下简称《方案》,根据这个方案,实行了5年多的“经营期电价”将逐步被“两部制电价”取代。
      与会人士透露,《方案》中没有出现时间的“卡点”,而是以“事件”为坐标来描述改革步骤。如在“电力市场竞价前”,上网电价实行政府定价;“竞价上网的初期”,实行两部制电价。
电价审批权
     两部制的计价方式将对已有利益格局产生很大影响。
    “两部制电价”由容量电价和电量电价组成,其中容量电价是保护投资者的重要部分,这部分电量与电价的最终决定权仍然在发改委手中;电量电价则由市场竞争产生。
     这实际上是将未来的电价分成两部分,一部分交与市场,另一部分还是计划审批。由于这两部分电量的各自比重目前还很难测定,这就使得这项改革成为一柄“双刃剑”,这两部分电量在电力市场交易中的份额多少决定了这项改革的“市场化”含金量的多少。
     而容量电价在电价结构中的相对稳定性成为电力投资者关注的重点。由于方案为政府宏观调控留有充分的余地,调控是否得当,“容量电价”在一定程度上将决定电力长期投资是否合理。
     发改委预期的设想是,政府根据电力供求状况调整容量电价的系数:供大于求时,系数变小;供小于求时,系数增大,即缺电时多支付一些,反之则减少。政府以此保证电力投资者的预期收益和投资信心。
     电监会价格监管处处长黄少中认为,容量电价实施的范围确定在区域电力市场层次,还是区域电力市场内各省级市场层,是一个亟待研究的问题。同一区域市场内,省与省之间容量电价的高低差异,不仅会带来发电企业之间、发电企业与电网企业之间的利益调整,还会带来地方与中央、地方与地方之间利益的调整。
     同时,容量电量如何准确计量也是一个操作难度很大的问题。国电动力经济研究中心副总经济师李英认为,容量电费的计取以发电机组的可用率为基础,但可用率如何判断及处理,判断主体是谁,如何进行有效监管,这些问题尚未明确。
     而容量电价能否合理确定,将直接决定在此基础上通过竞价而产生的电量电价,也就直接影响到区域电力市场的建设能否顺利进行。
     上海大学教授、国家电监会专家组成员言茂松认为,两部制电价充分考虑了电厂的成本,无法在发电端形成充分的竞争;将来的输配电价也在电网企业的成本上制定,电价改革就变成了调整发电环节与输电环节,即调整电厂与电网企业之间的利益。
     两部制电价以及即将在华东施行的输配电价,使部分电力专家担忧,电力体制改革会不会变成了电厂和电网之间利益的再分配,而作为终端消费者的用户又能从改革中直接受益多少?
功效之争
     电监会将东北区域电力市场的建设划分为初期、中期和远期三个阶段性目标:以厂网分开、竞价上网为标志的初期目标;以输配电分开、开展发电公司与独立配电公司和大用户双边交易为标志的中期目标;以在售电端引入竞争机制、实现所有市场主体参与的全面竞争为标志的远期目标。
     李英认为,按照改革方案,竞价实施后各区域电力市场内将实行同一容量电价水平,事实上,受不同类别、不同装机容量、不同建设时间等因素决定,电厂的固定成本差异很大。比如,水电机组与火电机组相比,因为固定成本高、运行成本低,因此容量电价会较高。同为火电机组,容量大的机组与容量小的机组相比,容量成本也会较高。
    言茂松也认为,两部制电价能在多大程度上发挥作用,能不能鼓励效率高的机组多发,都存在着很多问题。 
     以新、旧机组为例,一般说来,新建机组同老机组相比效率更高,也更加环保,人力、煤耗、环保脱硫的成本都要低。但新机组刚刚建成,折旧尚未结束,有还本付息压力;而老机组则经过多年的运行,已经没有了还本付息的压力。也就是说,新机组的固定成本就会远远大于老机组,而变动成本则要小。
      言茂松说,由于固定成本形成容量电价,在同一区域内采取同样的容量电价水平,那么同样的容量电价,对于固定成本低的老机组来说,在竞价上网的时候,就可以提出比新机组更为低的电量电价,也就具有更大的竞价优势,就会竞争到更多的电量。相反,新机组的固定成本高,无法报出比老机组更有优势的电量电价,就无法竞争到足够的电量。结果就是新机组竞争不过老机组,资源造成浪费。而且,由于无法得到足够的电量,新机组的投资收回没有保证,也就根本不会鼓励资本进入发电端。
     言茂松还表示,我国目前正在推行的“两部制电价”中,其“电量市场”仍采用国际上通用的‘统一出清’电价或‘按报价支付’电价。这两种方法存在着一定缺陷。在电力短缺时必将导致电价飞升,政府不得不动用限价或直接关闭市场,最终必将导致行政配给,使改革被迫终止甚至倒退。
     据悉,试点中的东北区域电力市场目前仍处于模拟运行阶段,所谓“模拟”是指上网竞价的电量,其交易结果只作为一个数据。按照改革设计方案,东北区域电力市场在模拟运行3-6个月后进入试运行阶段,这意味着“两部制电价”到那时才会真正进入实施阶段。



 
 
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