首页 --综 合  第 231 2004-4-1

 

 

差额准备金率:货币监管的创新与走向


巴曙松 邢毓静

近期,中国人民银行宣布,从2004年4月25日起实行差别存款准备金率制度。目前,对于这一政策的看法还存在不少的分歧。实际上,这一政策与其说是一项旨在调节货币供求的货币政策,还不如说是货币监管的一个积极尝试,特别是在银行监管职能从中国人民银行分离之后,这一政策可以说是从中央银行角度探索货币监管功能的一个积极探索。
央行货币监管职能的积极尝试
通常认为,银行监管从中央银行分离之后,中央银行就不再具有监管职能,因而此次带有对商业银行经营行为进行监管的政策措施就似乎不宜由中央银行实施。实际上,这是对中央银行职能的一个误解。简而言之,银监会履行的主要是机构监管职能;但是,即使在银行的日常机构监管职能从中国人民银行分离之后,中央银行依然具有为履行货币政策而进行的货币监管职能。差别准备金率就可以视为货币监管的一个积极探索。 
在实际监管中,货币监管强调的是为保证货币政策实施而由中央银行对金融机构或金融市场进行的监管;而机构监管强调的是监管机构以维护金融体系稳定而进行的金融机构市场准入、退出、日常营运等的监管。这两个监管职能实际上都是起源于早期中央银行的“最后贷款人”职能。或者说,从理论脉络看,对银行的机构监管职能,实际上起源于中央银行的货币监管职能。
在中央银行实施货币监管,或者银监会实施机构监管的过程中,二者的合作是必然的。中央银行进行货币监管以实施其货币政策目标的行为,也必然会对银监会所监管的金融机构稳定的目标形成多方面的影响。同时,银行监管部门对金融机构的机构监管也会影响到货币政策的实施,机构监管所制定的具有强制性的监管法规,直接对金融机构的经营行为形成影响,进而对货币政策的传导和实施效果直接形成影响。
通常,对于货币政策和银行监管的分工来说,一个直观的判断是,货币政策着眼于宏观层面,银行监管着眼于微观层面。这实际上是一个似是而非的划分。姑且不论当前微观层面的银行行为是货币政策的最为主要的传导途径,仅仅从货币政策运作的环境看,没有商业银行微观行为的市场化改进,货币政策的实施在目前的环境下往往也是难以着手的。在当前商业银行体系市场化程度有限、商业银行主体的自我约束能力不足的阶段,货币政策如果不能介入商业银行的信贷运作行为,就难以有效地传导到经济运行环节,此时必然需要商业银行和监管部门的积极合作。
此次差别准备金方案的实施,基本上体现了中央银行为了贯彻货币政策所进行的货币监管的基本特征,同时也立足于中国的货币政策主要依赖商业银行传导的特点,可以说是与银监会的机构监管相辅相成的货币监管的探索和尝试。
正向激励和激励相容的发展趋势
无论是货币监管,还是机构监管,作为金融监管的组成部分,从全球范围内来看,正呈现一种正向激励的特征和激励相容的趋势。
所谓金融监管的正向激励和激励相容,强调的是金融监管要鼓励优秀的金融机构的发展,抑制不良的金融机构的扩张;同时强调监管者不能仅仅从监管的目标出发设置监管措施,而应当参照金融机构的经营目标,将金融机构的内部管理和市场约束纳入监管的范畴,引导这两种力量来支持监管目标的实现。美联储主席格林斯潘对激励相容的监管作过一个简要的界定,那就是:激励相容监管应当是符合和引导,而不是违背投资者和银行经理利润最大化目标的监管。
正向激励和激励相容的监管,实际上就是在金融监管中更多地引入市场化机制。从国际范围内来看,在1980年代以前,市场机制与政府监管之间的关系实际上被理解成一种平行替代的关系,金融监管力量的强化也就意味着市场机制力量的弱化,从而形成金融监管对金融市场压制性特征。随着全球市场化趋势的发展,在激励相容的监管理念下,金融监管不再是替代市场,而是强化金融机构微观基础的手段,金融监管并不要在某些范围内取代市场机制,而只是从特有的角度介入金融运行,促进金融体系的稳定高效运行。
从整个金融组织体系的发展看,激励相容的监管,应当是从总体上促进经营管理状况良好的金融机构的发展,抑制管理水平低下的金融机构的发展,应当是通过给金融机构施加一定的外部监管压力这个监管的压力同时还应当有利于激发金融机构改善经营管理、进行风险控制和金融创新的内在动力。
长期以来,包括中国在内的一些新兴国家和地区的金融监管中存在的一个重大缺陷,就是缺乏正向激励、缺乏激励相容的监管理念和机制,而且往往还可能出现抽肥补瘦、鞭打快牛的现象,政府在给金融机构注资、补贴、收购兼并的过程中,以及监管机构在进行日常业务的审批、新增机构、开辟新业务等过程中,往往没有充分发挥激励作用没有为经营管理状况良好的金融机构提供较之经营状况低下的金融机构以更好的、更为宽松的发展环境,没有一个有效的机制鼓励好的金融机构更快地扩张,往往还在客观上促进了差的金融机构的扩张。从这个意义上说,正向激励与激励相容,应当成为中国人民银行的货币监管和银监会的机构监管的重要探索方向,而差别准备金率是当前金融监管举措中为数不多的尝试这一理念的监管举措。
落实资本金约束机制
从中国的商业银行具体的经营管理实践看,商业银行对于负债管理、资产管理都有一定程度的认识,但是,对于如何发挥资本金对于整个经营管理的约束作用、如何有效地配置资本,却一直相对薄弱。2004年2月27日中国银监会发布的《商业银行资本充足率管理办法》对如何发挥资本金的约束机制首次提出了明确的要求,而差别准备金率作为一个货币监管措施,则从货币监管的角度对这一政策导向给予了积极的配合,这可以说是银行监管与货币政策分离之后中国人民银行与银监会在共同引导商业银行的经营行为方面的一个合作的探索。
反观中国银行业经营管理理念演变的历程,在1990年代前,中国的商业银行处于规模的高速扩张期,基本上强调的是“存款立行”,试图通过负债规模的扩张来赢得市场竞争的优势,可以说是中国的商业银行的负债管理阶段。1997年亚洲金融风暴之后,特别是在第一次中央金融工作会议召开之后,中国的商业银行开始关注不良资产对银行经营的严重负面影响,开始强调资产质量的改善,对应于商业银行经营管理的理念,可以说开始从早期的强调存款扩张的“负债管理”阶段转向注重资产质量的“资产管理”阶段。
从发展趋势看,中国的商业银行的风险管理和监管最终必然是向资本金约束下的全面资产负债管理过渡,这是国际金融监管理念发展的必然要求。中国银监会出台的关于商业银行资本充足率的管理办法从理念上确立了资本金约束的方向,但是这一理念的落实还需要一系列具体的外部和内部的配套机制,而差额准备金率则无疑有助于加速这一理念的落实。
(巴曙松:国务院发展研究中心金融所副所长;邢毓静:国家外汇管理局国际收支司)



 
 
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