首页 --政 经  第 230 2004-3-29

 

 

安徽新实验:“乡财县管”的前途


本报记者 范利祥

安徽报道

3月24日,安徽省当地一位知情人士向记者透露,近日,财政部将派专人奔赴安徽对该省正在强力推广的“乡财县管”新政进行调研。
在今年2月25日召开的安徽省财政工作会议上,安徽省委、省政府明确表示,将在全省全面推行“乡财县管”改革。“财政部将可能重点考察安徽省这项改革。”该知情人士表示,“当然,财政部还要对其它工作展开调研,但‘乡财县管’肯定是重点。”
对于这项改革,安徽省财政厅对外界一直保持相当低调的态度。“我们是‘先做后说’,‘多做少说’。”多位接受记者采访的安徽省财政厅官员的回答如出一辙。但随着财政部官员的到来,这项改革看来要正式浮出水面了。
无为县“暗中”赶班
本报记者还通过多种渠道获悉,财政部下到安徽调研的其中一站将是该省的巢湖市无为县。无为县是安徽省农村税费改革试点县,但在第一轮“乡财县管”大潮中,它并没有被圈中。
2003年5月11日,安徽省人民政府在转发《省财政厅关于开展乡镇财政管理方式改革试点意见的通知》(皖政办200329号)(以下称“29号文件”)中指出,从2003年起,选择和县、五河、太和、全椒、潜山、宿松、祈门、霍山、利辛等9个县作为该省“乡财县管”试点县。
无为县财政监督局秘书戴启文告诉记者,尽管只有所辖的和县被选中,但地处长江岸边的巢湖市还是决定在全市先行推广这项新政策。“落榜”的无为县根据“29号文件”中“其它县也可全面或选择部分乡镇进行改革试点”的表述,开始“暗暗”摸索。
“29号文件”把改革主要内容概括为:以乡镇为独立核算主体,实行“预算共编、帐户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式,由县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支,并实行县财政局(农税局)对乡镇财政所(农税所)的垂直管理。
无为县财政局党组副书记杨学春在接受本报记者采访时表示,“乡财县管”的前提就是把乡镇财政所的人权、事权、财权“上划”。他认为,若这“三权”仍留在乡镇,所谓“乡财县管”就只能是一句空话。
分管乡镇财政所“上划”工作的杨学春介绍,因为以前财政所所长和其他工作人员都是镇政府任命的,其工资也是镇政府发放,这种关系便决定了财政所在资金的支出上处于一种相当尴尬的地位,财政所的“三权”全部掌握在当地乡镇政府的手里。“即使一些不合理的支出,财政所也无可奈何,否则就可能被撤职。”而现在“上划”后,“三权”掌握在县财政局的手里,财政所有了这样一个“后台”,就可能对一些不合理的支出“说不”。
戴启文说,接下来就是“四项清理”:银行帐户清理、债权债务清理、票据清理、人员清理。这是改革中最为关键的环节,稍有不慎,就可能导致一些资产和资金的流失,也给以后的改革带来严重的后遗症。
为此,无为县从纪委和财政局抽调了30人组成6个工作小组,专门从事此项改革。现在,票据清缴中共缴纳各种财政票据106239本;债权债务清理上,全县乡镇预算内、预算外加政府机关三块帐面实际反映的债权为17665.5万元,债务为24472.1万元;帐户清理上,清理前全县乡镇有帐户420个,清理后为241个。
无为县财政局把“四项清理”归类成册,足有厚厚4大本。戴启文认为,“四项清理”摸清了乡镇的家底,变过去的一本糊涂帐为现在的明白帐。
然后,无为县在乡镇如何来缴钱、用钱和县财政局如何拨钱几个环节进行了进一步的设计:在会计结算中心设5个代帐员,一个人负责7个乡镇。乡镇若要用钱,必须先经过县里审批,乡镇只设结算员。这样,若从资金收支的流程看也不太难:乡镇的各项收入通过基本结算户全额上解,支出按顺序下拨,工资进入工资专户,一般性支出进入支出专户,由乡镇自行管理,村级资金进入村级资金专户。
改革驱动力
安徽实施“乡财县管”,实际上有自己的无奈。
安徽省财政厅的调研报告表明,该省大部分乡镇经济规模小,财政收入平均在500万元左右,财政自求平衡的基础和自我发展的能力都比较弱。
安徽省财政厅一位负责人透露,特别是2000年以来农村税费改革实施后,不少乡镇财政极其紧张。由于许多乡镇财政支出不规范,支出需求无限制膨胀,可能导致乡镇政府以支促收,想点子、变名头向农民乱收费,进而可能回到过去乱摊派、乱收费的老路上去。因此,如何规范乡镇财政支出管理,就成为乡镇财政面临的主要矛盾。
同样让人关注的是,安徽省财政厅的调研报告显示,安徽省乡镇平均负债600多万元。只有“先刹车、后消肿”,先把乡镇财政收入和支出这个口子扎住并逐步消化债务,乡镇财政走出困境才有希望。否则,再多的补助和转移支付都难以解决问题。
今年年初刚刚调往无为县陡沟镇担任镇长的汪国祥告诉记者,清理发现,陡沟镇光村级债务就达380多万元。他认为,造成这种现状的原因很多。为了完成上级下达的农业税收任务,乡镇只好大量举债,光这一项累积到现在,陡沟镇就负债300多万元。形象工程也让陡沟镇吃尽了苦头。前几年,该镇要打造一条商业街,但后来没成功,这一个项目就带来了200多万元的债务。
而“乡财县管”后,无为县规定,10万元以上的工程要经过县里审批,5万元以上的工程实行公开招投标,5万元以下的工程要有协议,工程结束后,还要审计和验收。
无为县还有一个镇年财政收入不足200万元,而5年间仅招待费就吃掉了204万元。“乡财县管”后,这个镇的党委书记给记者算了一笔帐,仅招待费一项,镇里每个月就能节省2000多元。
种种原因导致很多乡镇负债累累,有些乡镇甚至把工资也挪到“政绩工程”上,再加上举债搞达标,只能“寅吃卯粮”。“现在每个乡镇都有了工资专户,乡镇所有收入必须首先用于工资发放,全镇的工资全部发下来了。”杨学春说,把资金“口子”扎住后,先保工资再保运转和重点支出,这样基层政府才能真正有活力,而且不会形成新的债务。
县财政当“管家”
但也不是人人都对这项改革叫好。
提起“乡财县管”,安徽省一试点县的一位镇长就大为光火。他说:“我作为乡镇政府,有权来决定我们的收入支出情况。钱放在我的口袋里,需要用时随时就可拿出来用。镇里的财务预算支出等情况,都要向同级人大汇报,并由其监督。现在放在上级财政的口袋里,用时要经过层层审批,这明显与‘一级政府,一级财政’不相吻合。” 
不过,安徽省决策咨询研究员张道刚认为,在这项制度设立初期,就已经考虑到了这个问题。在“29号文件”中明文规定,对于乡镇财务,“乡镇预算管理权不变、乡镇资金所有权不变、财务审批权不变”。“县里其实就是充当一个‘管家’而已。”安徽省财政厅一位官员表示。这不仅使此项改革绕开了“一级政府一级财政”的敏感话题,也有利于消除改革阻力。
无为县去年也遭到了一些抵触情绪,尤其是乡镇财政所的“三权”的“上划”,来自基层的抱怨不少。后来,县委、县政府“两办”联合下发了《关于乡镇财政所(农税所)上划管理工作的通知》,“上划”工作有县里“撑腰”,运作过程中才没有受到太大的阻力。
而且,改革的成本也随之加大。改革后,由于乡镇每调拨一笔资金,就要派人往返于县乡之间,一个星期要来回跑好几趟,票据安全、差旅费用等问题凸现。
不过,无为县财政局戴启文认为,“下面”之所以有阻力,主要是因为这项政策触到了基层的利益。“不管怎么说,这项改革还是要在总结以往经验的基础上,坚定不移地推行下去。”无为县政府一位官员表示。
实际上,无为县早先的“双代管”工作已经让其尝到了甜头。2002年初,无为县在全国率先实行“村财乡(镇)管村用”的管理模式,在该县部分乡镇先行试点村级财务和资金由乡镇“双代管”:在乡镇设立“村级财务服务中心”,具体负责村级财务核算管理工作;村里只设报帐员,取消村会计岗位,村组资金和帐据集中由乡镇农经服务中心统一管理,村级非生产性开支由乡镇统一核定,分类制定定额标准,规范村级资金的收支行为。
这项措施有效地化解了村级债务。无为县农委的官员透露,截至2003年底,该县村级债务总额20727万元,比2001年底减少6950万元,化解率达25.1%,全县无债村由2001年底的8个增加到43个。而在今年,该县准备在全县全面推广“双代管”运行机制。
那么,这次财政部前来调查的结果如何?安徽“乡财县管”经验能否在全国推广?人们拭目以待。



·链接·
安徽省财政厅
关于开展乡镇财政管理方式改革试点的意见(摘要)
1.预算共编。
县级财政部门提出乡镇财政预算安排的指导意见,报同级政府批准;乡镇政府根据县级财政部门的指导意见,编制本级预算草案并按程序报批。在年度预算执行中,乡镇政府提出的预算调整方案,需报县级财政部门审核;调整数额较大的,需向县政府报告。 
2.账户统设。
取消乡镇财政总预算会计,由县财政会计核算中心代理乡镇财政总会计账务,核算乡镇各项会计业务。相应取消乡镇财政在各银行和金融机构的所有账户,由县会计核算中心在各乡镇金融机构统一开设县财政专户分账户。分账户设“结算专户”、“工资专户”、“支出专户”三类。乡镇所有预算内收入、预算外收入、上级部门补助收入等先缴入“结算专户”,其中应上解财政收入再通过“结算专户”上缴县级国库。乡镇所有工资性支出通过县级国库或“结算专户”拨到“工资专户”,专门用于乡镇人员工资和民政定补人员补助的发放。工资以外的其他支出通过县级国库或“结算专户”拨到“支出专户”,由乡镇按规定开支。
3.集中收付。
收入管理程序:乡镇财政预算外资金全部纳入预算管理,各项财政收入就地缴入县乡国库,由县财政会计核算中心根据乡镇收入类别和科目,分别进行核算。支出拨付程序:以乡镇年度预算为依据,按照先重点后一般的原则,优先保障人员工资。对工资性支出,根据年度预算每月从县乡国库或“结算专户”直接拨入“工资专户”,并委托银行统一发放。对乡镇机关事业单位的公务费支出,先由财政所提出用款计划,经乡镇领导签批后报县会计核算中心,由县会计核算中心根据预算额度从县乡国库或“结算专户”拨付到“支出专户”,由乡镇按规定使用。为方便乡镇及时用款,各地可建立公务费支出备用金制度。对村级的财政补助资金,由县乡财政部门拨入村级资金专户。对农业税附加等属于村级收入的资金,进一步推行和完善“村财乡管村用”制度,由乡镇财政部门、经营管理部门负责加强审核监督,确保村级资金专款专用。
4.采购统办。
乡镇各项采购支出,由乡镇提出申请和计划,经县会计核算中心按照预算审核后,交县采购中心集中统一办理,采购资金由县会计核算中心直接拨付供应商。 
5.票据统管。
乡镇使用的行政事业性收费票据、农业税税收凭证等,其管理权全部上收到县级财政部门,实行票款同行、以票管收,严禁坐收坐支,严禁转移和隐匿各项收入。



 
 
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