首页 --  政 经  第 220 2004-2-23 

 

 

一个地级市纪委书记的坠落轨迹


本报记者 田 毅 蒋明倬 

常德、北京报道 

彭晋镛倒下了。
此前,这位有着十几年县、市纪委书记履历的官员曾权重一方。最高时他官至湖南省常德市市委副书记兼纪委书记,只是据新华社报道,他也成为全国被查处的第一个地级市纪委书记。
“改革开放二十五年来,地厅级干部落马众多,而纪委系统现在也出现了这么一个。这既说明了绝大部分纪检干部是信得过的,也说明了现在谁都不可能生活在真空中。”一位学者对记者这样说,“反腐败也是一种权力,没有谁具有天然的免疫力。凡是权力都应该得到有效监督,特别是‘一把手’。”
2月18日,湖南省岳阳市中级人民法院第一审判庭内,彭晋镛因涉嫌受贿、贪污和巨额财产来源不明罪被公开审理。据悉,纪委系统对彭案非常关注,并正在进一步完善加强自身监督以更好发挥党内监督作用。
高层指示和二次调查
命运在一个月内让人生转折两次的情况并不多见,2003年1月彭晋镛遇上了。那月初他由常德市纪委书记转任市政协主席,退出党政直接领导岗位。而月底他被省纪委立案调查。同年3月6日,彭晋镛被“双规”,不久该案被移交至省检察院。随后这个曾被评为全国优秀县(市)委书记,并在近年来市领导班子成员考评中几乎年年得分最高的官员被批捕。
据检察机关指控,1998年下半年至2003年2月,被告人彭晋镛利用担任常德市纪委书记等职务便利,先后18次收受他人财物,共计人民币44.6047万元、美金1.25万元、港币0.8万元、英镑0.5万元,折合人民币61.558万元。与此同时,他还利用职务之便,采取私费公报、虚列支出等手段,骗取、侵吞公款15.489万元。2003年4月28日,彭晋镛案发时被查获拥有财产459万多元。经查证,自1996年以来彭晋镛的财产和支出共计532.8万元,其中合法收入为103.5万元,其他收入41.8万元,银行贷款及借款为96.35万元,违法所得84.3万元,持有其他违法款20万元,贪污受贿犯罪所得77万多元,彭拒不说明合法来源的财产为109.75万元。 
彭晋镛肯定想不到自己这个地厅级干部会受到党的最高领导人的屡次“关注”。2003年11月15日,有中央高层领导对此事做了指示:此案发人深省。 
指示说,一个长期担任县、市纪委书记并被人们视为“清官”的干部竟走上了违法犯罪的道路。这固然有他自身的原因,但我们也应从这一典型案例中认真总结干部教育、考察、监督等方面的教训,把惩处和教育、防范、监督结合起来,建立有效的反腐防腐机制。 
之后几天,多位中央高层领导均对该案进行了指示。中央政治局常委、中纪委书记吴官正特别强调,务必切实加强对队伍的管理,要举一反三,对不宜在纪检监察机关工作的干部要坚决调离,对发现有违纪行为的,务必查清,依纪依法惩处。11月18日,中纪委召开了一次书记办公会专门研究落实中央领导指示。 
“那次会议后不久中纪委干部室和中组部干部监督局等组成的调查组直下湖南。而此次已非调查案件基本事实,而重在剖析原因。”知情人士向记者透露说。 
调查组忙碌到春节前才回京。而据与他们有过接触的人士介绍,调查组关注的重点问题有,一把手权力不受监督的问题,还有纪检干部并无对腐败的天生免疫力,必须切实加强监督等问题。 
“胡锦涛总书记还在大会上特别提到了彭晋镛的事,希望大家吸取教训。”一位刚参加了一月中旬中纪委三中全会的人士告诉记者。 
“一把手”的小金库 
有人说彭晋镛被查处多少有些偶然,那就是他太眷恋自己的小金库,甚至在转任时还想将钱带到新职位上。2003年1月,湖南省纪委接到群众对彭晋镛小金库的举报。 
“这样的情况任何一个一定级别的‘一把手’都可能发生,这是共通的问题。”当地一位纪检系统的人士告诉记者。
小金库在彭晋镛那里叫“备用金”,其来自1998年市纪委收取的一些市属单位的清房罚没款201万元。彭晋镛以纪委办案经费不足为由将钱留在市纪委开支,并称“很多单位都这样”,当时其他几位副书记没有提出异议。 
2002年12月,一直负责着小金库的纪委办公室副主任徐友谊跟着彭晋镛调任市政协办公室副主任。工作移交时,市纪委几位书记要求徐交出票据和账目,彭晋镛则明确表示,“只交数,不交账。”
这个小金库里究竟有什么呢?据一份资料显示,在该小金库的130万元中,除2002年底上缴财政的60万元外,彭采取私费公报、虚列支出等手段报销应由个人负担的费用23万元,挪用30万元,隐瞒12万元。 
一个典型的事件是彭晋镛为了其子嫖娼被抓一事,偕同其妻、常德市公安局一副局长和刑侦支队队长去北京活动。而往来的2.39万元费用皆出自小金库。 
“对于罚没收入,按规定应及时上缴财政部门的财政专户。纪委、法院、公安等有罚没职能的部门都应该有财政局统一印制发放的罚没收据,财政应根据票据存根定期检查。”湖南省财政厅一位处长说。 
常德市审计局一位官员则向记者介绍说,按现行行政单位财务规则,市纪委并无独立财务核算,而是由市机关党委统一核算。纪委的办公经费、办案经费等都要到机关党委申请领用,而人员工资均由财政通过银行统一发放。
2000年2月国务院颁布的281号令规定,截留、挪用、坐收坐支罚没收入的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予降级处分;情节严重的,给予撤职或者开除处分。那么,为什么三年后彭的小金库才因调职而露出马脚呢? 
“纪委系统管理非常严格,但任何职务都有可以为己利用的地方。纪委实际上也和许多政府部门一样存在创收的问题,有的因为单位小利而占用罚没款,更有甚者则个人私分。”一位纪委系统内人士对记者说。 
对于各部分查出的违纪违法资金的上缴渠道,该人士介绍说一般有四个:审计部门、公检法、纪检部门和财政直接收取。“但现在程序上的规定则很模糊,需要完善。”
常德市财政局综合科一位官员告诉记者,常德为整治小金库,2003年4月至10月集中检查,结果共有73家单位受罚。 
“当然说现在实行的是收支两条线,按理罚没收入与所在单位经费没有直接关系。但在实际工作中,执法部门收得多财政帐上的资金也就多,而且是纯收入。相应的财政一般会在核定经费时给予照顾,通俗说就是‘罚没款按比例返还’。这样,执法单位也就有了创收的动力,而一些小金库也就可能少有检查了。”财政部科研所一位研究员分析说。 
权力链条
彭晋镛有意无意间编织了一张灰色收入之网,而编织的核心理念就是公共权力私有化。
在采访中,纪委系统的官员向记者强调,严格地说,彭晋镛所涉及的违法情况基本都不是由于纪检权力而得到的。这样的情况,每一个有一定权力的党政干部,特别是“一把手”都有可能出现。 
涉及彭案的还有常德市委副秘书长、武陵区区长黄理清、市工商银行副行长姜全贵、市农业银行副行长、市国土局储备中心主任五名处级干部。
另外,彭还向一上市公司索要了20万元,向一个私营企业主索要了36万元。他还在北京购置了价值300多万元的两套住宅预备养老和儿女之用。 
“可以看出,这几个涉及到的人都是握有实权并容易滋生问题的部门或企业,有行政官员,有金融领导还有土地管理部门人士和企业家。彭晋镛在招商引资、工程招投标、案件查处、干部提拔任用及有关费用减免等方面为他们谋利。”常德市检察院一位人士向记者分析说。
那么,一般而言,一个地方纪委“一把手”的职权到底有哪些呢? 
一位久在纪委系统的官员向记者分析说,按现行体制,纪委书记兼任同级党委副书记,由此产生了双重职权:一是作为党委副书记拥有的参与决策权,这一权力特别在干部任用上体现得突出;二是作为纪委书记本身的监督权。
监督权又可以具体划分为下面几类:一是有发现问题提出警告的权力;二是有立案查处问题的权力,对涉及同级党委委员的问题有“初核权”,并报上级党委,但这一权力由于现实中的双重领导,以地方为主而几乎无法实施;三是对下级干部问题的“初核权”、立案权及严重警告以下的处分权;四是对单位问题有建议权;五是在一些专项治理中的权力。 
“纪委的立案权和处分权如同组织部门的提名权一样,是现实中最大的权力,也是最容易出问题的地方。”这位官员说,“在纪委常委中一般各有分工,而负责案件的往往是一个常委,这样,如果有几个案件,查哪个而不查哪个,在常委会上通报哪个而不通报哪个就有很大的个人选择空间了。”
2000年4月,常德市纪委一些副书记曾提议将清房罚没款上交财政,但彭拒绝了。绝对权力可见一斑。 
一位专家直言道,“如果说彭的行为还多是以权谋私的小偷做法,那么,主动地明确地利用纪委反腐败这一特殊权力资本化的行径应该叫做汪洋大盗,我们要警惕这样的大盗产生。” 
33万人的监督
目前全国共有专职纪检干部33万人,而专兼职干部则约200万人。平均每三十名党员就有一位纪检干部,而若论中高级领导干部监督,则比例更大。 
纪委已成为反腐一把利剑,反腐成果有目共睹,但对腐败分子的监督依然任重道远。中共长沙市委党校一位老师向记者分析说,要警惕苏联曾经的虽有大量人民监察员,而实则没有多少作用的例子。 
“监督的有效性,主要不取决于反腐职能部门人数的多少,而在监察体制是否科学合理。事实上我的观点是现在我们并不需要这么多监察人员,体制问题在一定程度上束缚了他们。”那位专家对记者如是说。 
一个十几人的县纪委,从书记、副书记、常委、委员、正副室主任到纪检员、科员、办事员,就有八九个层次。人员的相对较多和地方财力限制造成纪检系统有限的人员和办案经费更显吃紧,而一个缺乏激励机制的体系难以长期让更多新人忠于职守。 
采访中有人把纪委书记兼任党委副书记这一提高纪委规格的举措看成市场需求的提高,而由此在一定程度上提高了纪检干部积极性,不过他也认为实际效果不能期望过高。
另一方面,干部轮换速度有待加快。中纪委对彭晋镛一案所出的一份材料中写到,健全干部轮岗交流制度,严格把好进人“入口”,落实选人用人责任制。比如纪委书记在一个地方任职时间较长的,必须进行交流。
这是解决人的问题。 
垂直领导如何建立
双重领导体制现在成了纪委监督职能更好发挥的主要体制性瓶颈。
事实上,文革结束之初纪委还沿用党的八大制定的“同级党委领导”下的一个部门的体系,而在各地呼声连片的情况下,1980年中纪委向中央建议改为“受同级党委和上级纪委的双重领导”。纪委领导的产生也由任命制改为选举制,由同级党委会选举上升到同级党代会选举。
“双重领导中最关键的人事权事实上在同级党委提出,而只要上级纪委挑不出明显毛病则一般通过。张家界曾试点过区县纪委书记由市纪委提名的改革,不过在中国,一个试点如果进行了几年都没有推广也就不行了。”一位纪委系统的人士评价说。 
纪委体系一直在力求完善,最近几年也新变化不少。如在“条条”方面,试点单位的派出机构,不再受同级党组领导,在“块块”方面,地方纪委仍由同级党委领导,但不再强调以同级党委领导为主等。不过这些都未触及最终应建立的垂直领导体制。而列宁曾在《论“双重”领导和法制》一文中指出:必须否决“双重”领导。“中央监察委员会只对党的全国代表大会负责”。
“现在实际工作中纪委发展有两种趋势,一是监督权力行政化,将应由政府职能部门来做的事情,如对买车、出国、手机配备等的审批和拆迁、土地检查等日常工作要纪委出面;二是纪委书记兼任党委副书记后监督权力的决策化。这些倾向虽有一定作用,但都是权宜之计,而且客观上有削弱监督权的负面影响。”那位纪委系统的人士分析说。 
就监督“一把手”而言,在记者的采访中很多人士把仅是中央分权而地方缺少分权,看成近来“一把手”犯罪有增无减的一个重要原因。而扩大监督机关权力和理顺体制,从制度上分掉“一把手”的权力则是两个基本解决思路。
“一些地方已经试点的党代会常任制分掉了一些原来只属于常委会、全委会的决策权,而票决制也在重大问题上分了一把手的权力,全委会还在一些方面分了常委会的权力。这些都是积极的做法,不过还只是一种决策程序上的分权,不是机构上的分权,这样的分权还很不到位,且操作难度大成本高。”这位学者分析说。
中央党校教授王贵秀主张实行党内分权。他说:“从纵向理顺权力关系上看,最重要是改革和完善党内选举制度,这是党内民主最深厚的基础;从横向理顺权力关系上看,应实行决策权、执行权和监督权的分离。代表大会和其选举产生的常设委员会行使决策权,代表大会选举产生的执行委员会及常委会行使执行权,代表大会选举产生的纪委行使监督权,特别是对执委会和常委会的监督。而执行委员会及常委会和纪委应该互相独立,都对代表大会和常设委员会负责。” 
刚刚出台的党内监督条例首次正式确立各级纪委为党内监督的专门机关。从职责划分而言,纪委作为党内监督专门机关,在对党员领导干部行使权力进行监督乃至查处违纪案件上有相对独立性,也更有利于加强党内监督。 



 
 
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