首页 --  综 合  第 220 2004-2-23 

 

 

选择拉弗,还是凯恩斯?
里根经济学的争议及其对中国财税改革的现实意义


梅新育

“里根经济学”的“供给学派”基础
及其实践结果
在享受着世界唯一超级大国地位的许多美国人眼里,执政于20世纪80年代的罗纳德·里根是他们历史上最伟大的总统之一,其主要功绩有两项:通过推行“里根经济学”奠定美国经济复兴的基础,发动“星球大战”计划拖垮苏联,赢得冷战胜利。
“里根经济学”的基本内容可以概括为四大支柱:减税、压缩非国防财政支出、紧缩货币供给以便降低通货膨胀、放松管制,这套经济政策的理论基础通常被认为是“供给学派”。
“供给学派”这个词是赫伯特·斯坦(Herbert Stein,1972-1974年任尼克松总统的经济顾问委员会主席)创造的,其政策主张是对罗斯福以来美国的官方经济学——凯恩斯主义的反动。
可以说,任何政府的命运都取决于这个政府汲取社会财富和人才的能力,财政问题更是政府时刻都需要面对的生死攸关的问题,人称“财力资源是国家的神经”。正因为如此,任何经济学说尽管都以研究经济增长为标榜,但要登上官方经济学的宝座、把持一个时代的主流话语,就必要对当时政府面临的财政问题拿出能够自圆其说的解释与药方。
凯恩斯主义认为市场经济的症结在于有效需求不足,因此保证经济持续增长的关键在于创造和扩大需求,即所谓“需求能够创造自己的供给”。凯恩斯主义者勒纳(Abba Lerner)创立的“功能财政”(Functional Finance)学说提出,政府在决定其开支与税收、债务收入与清偿、新货币发行与货币紧缩等政策运用时,应当摆脱传统预算平衡准则的束缚,以保持合适的需求水平和利率水平为准绳。正如肯尼迪总统的经济顾问委员会主席赫勒(Walter W. Heller)所说的那样:“有好赤字,有坏赤字,作为刺激经济的积极行为所造成的、往后又会得到报偿的是好赤字。”与此相反,供给学派信奉萨伊定理:“供给能够创造自己的需求”,认为企业家精神是经济增长的关键所在,过高的边际税率、过多的管制将抑制人们的创业、工作热情,使得人们宁可选择休闲而不愿意去工作。其代表人物、南加利福尼亚大学经济学家阿瑟·拉弗对税率与政府财政收入之间的关系提出了如下解释(即所谓“拉弗曲线”):税率上升到达某一临界点之前,财政收入将随着税率上升而增长,但增长率递减;到达某一临界点之后,税率上升将导致财政收入递减;因此,减税将增加政府财政收入,推动预算平衡。
减税从来就是赢得支持的选举利器,但人们普遍担心减税将加重财政赤字,赤字和公债又被认为是高通货膨胀的根源,因此,共和党在里根之前的选举中失败,实属事出有因。在这种情况下,宣称能够实现减税、增加财政收入、经济增长三全其美的供给学派赢得共和党上层和美国选民青睐,不足为奇。
20多年后的今天,里根已经被共和党保守派塑造成一尊偶像、一个传奇,但在学术界,对“里根经济学”的争议从来就没有平息,以至于学术成就显赫的蒙代尔之所以直到1999年才获得诺贝尔经济学奖,重要原因之一就是他与供给学派过从甚密,“拉弗曲线”就是在蒙代尔的帮助下系统化、理论化的。
可惜的是里根总统减税与预算平衡兼得的目标彻底落空了,正是他上台后所奉行的大规模扩张军事开支与大面积减税并举的政策,使其第一个任期(1981-1985年)内创造了累计高达6002亿美元的赤字,超过1933-1980年间美国历届总统任内赤字总和。尤其具有讽刺意味的是,里根第一任期以1981-1982年的严重经济衰退为开端,以1983-1984年的强劲经济增长为结尾,也正是这个戏剧性的结局让他赢得了连任竞选,但1983-1984年的强劲经济增长在很大程度上来自庞大预算赤字所创造的需求。换言之,这位供给学派总统是不自觉、不情愿地依靠凯恩斯主义政策保住了自己的政治生命。倘若追根溯源,我们可以发现,里根今日的声望更多地来自冷战胜利,而不是经济成就。
问题的关键是税制而不是税率
2000年以来,国家税收收入以每年超过2000亿元的速度增长,税收增幅超过同期GDP增幅;2003年税收收入(不含关税和农业税)首次超过2万亿元达到20450亿元,比上年增长3446亿元,增幅为20.3%,完成年度预算的108.2%。国家税务总局预计,2004、2005年我国GDP增长率分别为8.5%、8.4%,税收收入增长分别增长15.3%和14.5%,税收增长幅度继续高于GDP增长幅度。
国家税收收入高速增长引起了某些忧虑:中国当前的税收负担是否已经太高,以至于危及经济持续增长的潜力?一些知名学者从几年前就开始呼吁减税,今天,减税已经被许多人视为替代公共投资的更有效的刺激经济的政策,里根时期的减税政策也常常被作为一个成功的范例得到引用。
税收是否已经太高?我们不妨用财政收入占GDP比重指标进行跨国比较。1929年美国这一比例不过10.7%,在第二次世界大战的硝烟中突破了20%,在里根上台前夜的1980年为30.5%,在里根的两届任期(1981-1988年)中,这一比例在29.7%~31.1%之间,至今也没有多少变化。相比之下,中国政府财政收入占GDP比重并不算高。2003年财政收入20450亿元(不含关税和农业税),海关代征关税和进口环节税为3712亿元,两项合计24162亿元,约占当年GDP(116694亿元)的20.7%。因此,尽管中国的某些税率设计已经不不适合现实,但从上述指标来看,中国财税体制的最大问题也许不是税率问题,而是税制问题。
美国税收法规是全世界最复杂的,税制过于繁冗损害其奉行效率的问题在美国也暴露得最为突出。迈克尔·J·博斯金(Michael J. Boskin)在其主编的《美国税制改革前沿》导言中列举了这样一个例子:1040EZ表是一种简单的所得税申报表,需要填报该表的纳税人,大约有一半要聘请专业税务人员为其计算税额。独立的审计结果表明,美国纳税人在向国内税务署咨询时能得到正确答案的次数不到2/3。人们遵从国内税务署的指导,可能会受到处罚,也可能会得到优惠,这触及了最基本的公平观念。
在中国,突出的问题是政府收入来源太乱,不透明、不规范的税外收费项目过多,不仅加重了国民负担,同时滋生了腐败。更不可忽视的是,美国的税收征管之严密,在全世界名列前茅,很少有美国人敢于公开冒与税收机关对抗的风险。相反,中国的税收征管环节漏洞之多在全世界名列前茅。2000年以来税收收入增长超过GDP增长的部分绝大多数来自税收征管的改进,来自对偷漏税地下经济的打击,而不是税率的提高。然而,在近年来关于税收负担的辩论中,税率高低问题常常与堵塞税收征管环节漏洞问题混淆,以至于减税的主张有时沦为为腐败者辩护而名声扫地。无论如何,严明的税收秩序是正常市场秩序不可分割的重要组成部分。
扩张职能与减税的悖论
减税主张的另外一个潜在风险是加重政府赤字和债务负担。正如上文所言,在里根的实践中,宣称减税与预算平衡兼得的拉弗曲线实际上遭到了失败;而中国政府债务负担是否已经达到危险的边缘,这在近几年也已经成为一个热门话题;倘若加上金融体系不良资产、社会保障欠帐等隐性债务,相信中国政府的债务负担更为庞大。与此同时,需要政府承担的职能却有扩大之势。
中国正在经历快速的经济社会发展,而无论是瓦格纳(Adolph Wagner)的“政府活动扩张法则”,还是马斯格雷夫(Richard A. Musgrave)和罗斯托(W. Rostow)的经济发展阶段论,都认为随着社会的发展,完善国内外法律规章以及维护社会秩序的要求递增,政府提供的“公共产品”或劳务范围也越来越大,必然导致国家增加其财政收入和支出。尤其是在经济发展逐步进入成熟阶段后,进行社会福利再分配的需求迅速增长,相应需要政府在此方面有所作为。
2003年被舆论界视为民间舆论影响力显著上升的一年,民间舆论对一些重大新闻事件的走向发挥了决定性作用。倘若我们仔细回顾一下这一年里重大新闻事件中民间舆论提出的要求,就可以发现,这些要求绝没有要求减少政府承担的义务,相反是要求增加政府承担的社会义务。我无意否认政府承担较多的社会义务会激励一些人的“道德风险”,但这种“道德风险”远远小于政府不承担这些义务的风险。在这种情况下,减少政府财政收入的风险也许是我们所实在无法承受的。
在关于当前财税政策的辩论背后,隐藏着一个更为根本性的观念之争——在长期经济发展中,政府是应当扮演更加积极的角色,还是扮演消极的角色?与庞大的幅员和人口相比,中国古代财政收入占国民收入比例小,政府规模小,军队少,传统的中国政府就是一个自由市场经济意义上的“小政府”。
相比之下,19世纪的西方国家属于“强政府”模式,财政收入占国民收入比例高,政府规模大。而且,从19世纪以来,无论是发达国家还是后起的新兴工业化国家和地区,都经历了一个国家强化其汲取能力的过程,政府财政收入和公共支出无论是绝对量还是相对量都呈上升之势;且中央政府能力增长又快于地方政府能力增长。中国传统模式固然有其优点,但其弱点在遇到西方挑战时暴露无遗,不得不走上全面变革的不归路。而近代中国之所以迟迟难以发动现代化,关键也就是国家能力薄弱。
综上所述,某些环节的税率确实需要降低,但财税制度的改革不应以降低财政收入占GDP比重为目标,适度削减税负不应与强化税收征管混淆。(作者系商务部研究院研究员)



 
 
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