首页 --  综 合  第 220 2004-2-23 

 

 

“一乡两乡长”事件与农村治理


有媒体近日报道,陕西佳县刘国具乡由乡人大代表合法选举产生的乡长还在工作,县上任命的新乡长也赶来主持工作,这种“一乡两个乡长”的情况已经存在了一年半之久。
这种一乡两个乡长的状况持续相当长的时间而当地政府却没有拿出处理办法,这固然得归责于当地县乡两级政府的懈怠和马虎。但这种乡镇治理的政治事故本身却颇多令人寻味的地方。
在目前的行政体制下,出现这种“一乡两个乡长”的特殊情况并不令人奇怪,反而是合乎逻辑的事情。从政党组织原则来说,上级组织部门拥有任命党的干部的权力,这是很自然的事情,任何一个现代政党都会这样做。所以佳县县委往刘国具乡委派新乡长候选人,从政党组织原则上来说并无问题。只是上级政府委派的新乡长候选人必须经过乡人大代表会议的选举,才能成为正式合法的乡长,通过选举把执政政党的意志变成人民意志。
麻烦就出在这里。因为如果万一乡人大代表会议不同意上级委派的候选人,或者像刘国具乡发生的情况(具体原因尚无深入报道),候选人经选举合法化的议程被长期搁置,就会出现人事僵局,这种政治事故如果出现在较高层级,就可能演变成治理危机。
尽管出现人事僵局并不是一件好事,但这种意外的出现却是政党体制和行政体制结合过程中的正常情况。这种合乎道理的意外事件提出的问题在于,是否可以有更好或者更适宜的制度设计,既可以避免这种尴尬,又可以达到良好治理的目的?
目前我国乡级政权中亦有乡级人大的设置,这是基层民主建设的一项重要内容。乡人大的一项主要工作便是选举乡长,并且一般是等额选举。如果按照一般对于乡村自治的发展路径的设计,则可推动乡长直选。这是一条目前正在实验的乡村治理改革。
而有的国家和地区当代乡村治理的发展则提供了另外的经验。以往他们的乡镇自治曾由乡民直选乡长,后来出现了一个矛盾,即在县级政权看来,乡长基本是当地豪强(民众未必如此看)担任,跨地区的公益事务很难开展,县级政权的协调成本较高,后来他们的乡村治理模式改为现在由民主选举产生的县长直接委派乡长。
也就是说,基层乡镇的治理模式未必没有进一步考量的空间,其间的利弊权衡需要不同的制度实验来确定。如果只以一种理论化的思路来看乡镇治理,未必能把握现实情况,捕捉住更丰富的可能性。
目前内地比较有影响的裁撤乡镇一级政权的意见,也可以放在具体的环境中进行更细致的批评。
乡镇一级政权冗员太多,是农民负担过重的一个主要原因。这一判断并无问题,不过裁员和裁撤一级政权却有根本差别,需要分别分析。目前乡级政权冗员的主要成因之一是上级政府治理的结构性问题,那就是各套班子各个部门不管有没有必要,都一股脑往乡镇设立派出机构或者基层机关,扩张编制安置人员,而乡镇无法阻拦那些可有可无的派出机构。而即使乡村政权高度自治,机构人员也需要保持一定编制,因此裁员的问题只在于保留那些必要的机构,每一机构保留多少必要编制。另外,也可根据乡村人口外流的情况,灵活处理有关部门的设置和编制。
至于是否需要裁撤乡级政权,推广乡村自治,则还需要考察自治的条件。现代社会的乡村治理和古代社会的条件已经有很大区别。制约条件最大的变化就是现代的县级政权要管理的人口数量已经远远超过以往,这样一来县级政权直接和村打交道的成本就要高出很多。其实建国之前,有的地方已经视其人口规模,在一些县设置了乡一级的派出机构。另一明显的制约条件变化是以往的乡绅在现代社会已经比较稀缺了。传统社会的乡村人才在科举成功之前一般都呆在家里,而出外作官者致仕之后也往往回归故里,而现代社会的农村人才在升学出外工作之后,便很少回乡居住了。这便使得以往赖以自治的乡绅类人才较为少见。
在现代社会已经变化了的治理环境下,乡村治理的思路是否需要因时而变,因地制宜,自然也是可以仔细考虑的事情。



 
 
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