首页 --  政 经  第 220 2004-2-23 

 

 

上海《政府信息公开规定》首提“知情权”
“守夜人”要在阳光下行走


见习记者  晋亚玲 

上海报道
    
对于上海的普通百姓和政府官员来说,一场极具震撼力的改革即将来临。前有老祖宗几千年“民可使由之,不可使知之”的训条,后有几十年实际生活的经验,人们长期习惯于提高警惕、口不多言,习惯于将政府信息置于百姓的视线范围之外。
然而,不平静的2003年触动了人们的心弦。从震惊全国的孙志刚案件,到突如其来的SARS风波,再到掀起轩然大波的“宝马”案件,信息公开问题的重要性越来越为政府和公众所认识。人们开始重新思考政府应当如何扮演自身角色,如何管理手中信息。
2004年1月,随着上海市长韩正签署了市政府第19号令,《政府信息公开规定》(下称《规定》)的颁布实施,上海的政府信息公开变革帷幕渐开。
上海市信息化委员会政策法规处副处长蔡航和社会信息化处副处长林艺告诉记者:“这是国内第一个由省级地方政府制定的政府信息公开规章”,也是本届上海市政府建设“服务政府”、“责任政府”与“法治政府”的一个重大举措。
  “阳光是最好的防剂。”《规定》将政府信息全部公开于公众的眼前,将政府的一切活动置于市民的监督之下,“这将有利于铲除腐败滋生的土壤”,中国政法大学马怀德教授如是说。在一个成熟的法治社会,恪守“守夜人”角色的“有限政府”要学会在阳光下行使职权。
保障公民知情权
  《规定》在行文中明确将“保障公民、法人和其他组织的知情权”作为其立法目的之一。有专家注意到,在正式的法律法规条文中直接使用了“知情权”的概念,这在国内立法中尚属首次。
对此,上海市信息委有关官员表示:“没有知情就没有监督,知情权这个提法是迟早要提出来的。”北京大学姜明安教授告诉记者,“知情权已经是现代信息化社会的一项基本权利,是与老百姓的衣食住行密切相关的。”姜教授认为《规定》将“保障知情权,监督依法行政”的立法目的表达得“非常明确、非常好”。
据了解,知情权指的是公众接近和了解自身信息和社会公共信息的权利,主要包括政治知情权、司法知情权、社会知情权和个人信息知情权等四个方面的内容。它最早产生于二战后的美国,在上世纪70年代就已经在西方国家得到了普遍的认同。近年来,知情权在中国受到了广泛的关注,甚至有学者主张将其作为一项基本人权纳入宪法的保护范围。
公开以原则,不公开为例外
“凡与经济、社会管理和公共服务相关的政府信息都将向全社会公开。”根据信息委官员的介绍,《规定》依照“公开以原则,不公开为例外”的基本原则,将涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私等的六类信息划在了免予公开的范围之内,除此之外的所有信息政府都有义务向社会公开。
“一方面,政府要主动公开一些与公众生活息息相关的重要信息。”其中涉及管理规范和发展计划、与公众密切相关的重大事项、公共资金使用和监督、政府机构和人事等四个方面的11项内容,包括重大疫情信息。在禽流感来袭的2004年春天,“尽管《规定》还没有正式施行,上海市各部门还是及时投放力量开始这项工作。禽流感的有关信息公布已经在按照法律的规定进行,政府通过报纸、杂志、网站、新闻发布会以及广播、电视等通报相关信息。中国上海门户网站就有一个关于禽流感的专题,不仅包括疫情,还包括防治措施信息。”
此外,《规定》还明确了部分信息可以依公民的申请公开,“对这部分信息如果公民、法人有兴趣,可以通过申请来获取。”
引人注意的是,《规定》明确,对于有关公开的个人信息记录有误的,公民也可以申请更改。对此,姜明安教授给予了较高评价。姜教授告诉记者,他曾在一位老人去逝后发现官方档案中对老人有非常错误的记载,想要更改也无从下手。“如果他知道,会死不瞑目的。”“上海的规定非常好,这对于老百姓切实保障自己的合法权益相当重要。”
《规定》还将上海市政府去年广泛推行的新闻发言人制度以法律的形式固定下来。记者在上海市信息化委员会了解到,这是“上海特有的规定”,“上海的市和区(县)两级政府必须建立新闻发言人制度,设立专门职位,而市政府各级部门则要按照实际需要建立本部门的新闻发言人制度。” 
将建立政府信息公开联席会议
从出台到实施,《规定》在上海的推行有一个详细的时间表。据有关官员的介绍,“施行从5月1日起,公民和法人一方面可以看到政府主动公开的信息,另一方面可向政府提出申请,取得自己希望得到信息。到今年11月1日以前,各机关还会编制信息公开指南和目录,公开工作的流程。到明年3月31号还要公布一个政府信息公开的年度公报,市政府要向全市人民交代、表态,做有关工作的述职。”“这是一个循序渐进的过程,可能会有很多地方做得不到位,希望市民给予一个宽容的态度。”
如果缺少具体的实施机构,《规定》将可能成为一纸空文,“上海对此也作出了一些具有创新色彩的规定。”根据有关官员的介绍,“上海市将建立政府信息公开联席会议来负责全市的信息公开工作”,“将由上海市信息化委员会来进行有关工作的具体实施和落实”。对此,姜明安教授认为,“这是吸收广州等地的立法经验的结果,《规定》把这二个机构的责职写得很明确,有利于这个规章的具体实施,是今后立法可以进一步吸取的优点。”
 谈及记者提出的“关于公职人员的个人财产及其他私人信息的公开问题”,接受采访的官员说道:“依照《规定》,所要公开的信息应当满足三个条件:一是为政府机关所掌握,二要和政治经济管理工作有关,三要有一定载体反映。这三个条件缺一不可。因此政府工作人员的有关私人信息到底是属于政府应主动公开的信息范围,还是依申请公开的范围,该怎么做,怎么解释,还有待进一步的研究。”
此外,“针对市民反映查阅政府公报难的问题,《规定》对政府公报的发放问题作了专门规定,要求政府公报及时发送,及时发至指定的收报亭、书店、邮局等免费发放点,以方便公众免费查阅。”
国家立法地方先行
  早在2002年5月,国务院就已经委托中国社会科学院某专门机构起草政府信息公开的相关立法草案,全国性的《政府信息公开条例》(草案)也在2002年7月起草成文。但由于种种原因,该法至今还未正式出台。
马怀德教授告诉记者:“目前国务院的这项工作现在还在继续。重要的是全国人大最近公布的五年立法规划中,已经把这个《政务信息公开法》列入了规划中。”
目前,广州、汕头、上海等地方政府都已经相继完成了有关政府信息公开的立法工作,走在了全国性信息公开立法的前面。对此,蔡副处长说道:“上海市出台《政府信息公开规定》不是孤立的行为,是在十六大要求政府转变政府职能的宏观时代背景下进行的。”
对于这种“地方立法先于中央立法、行政立法先于权力立法”的立法模式,姜明安教授认为“这是中国的特色,有它的合理性,也存在不足之处”。
一方面,它“有利于促进中央立法,为中央的立法积累经验”。“地方相对于中央而言,更加了解实践中所存在的具体问题和障碍,也更加能够体会立法工作的迫切性。”“率先立法也有利于这些地方政府因地制宜地解决其在实践中遇到的地方性难题。”
但另一方面,姜教授也毫不讳言地指出,地方立法过于频繁,“不利于法制统一,特别是信息公开立法,这是一个全国性的问题,应当统一”。同时他还讲到,“立法要考虑立法成本,如果每个地方都组织一班人马,投入人力物力来制定同一部法律,必然会造成资源的浪费”,因此必须从国家整体利益出发,对地方性立法进行必要的限制,以节约国家资源。
全国性立法势在必行
  专家们在高度赞扬《规定》的同时,也指出了其中的若干有待改进之处。
姜明安教授指出,“《规定》中还缺乏关于政府会议公开的规定。”“在西方发达国家,如美国的《阳光下的政府法》就专门规定了政府会议的公开问题,老百姓不但可以查询政府会议的记录,也可以申请旁听政府会议。”
此外,“《规定》对个人信息的收集、保管、使用也没有作具体的规定。这涉及到和个人隐私等私人利益密切相关的信息来源的管理。”“这个规定没有,今后可能会发生麻烦。”
  “由于法律阶位不够高,作为地方政府规章的《规定》无法就政府信息公开的司法保障问题作出具体规定,只是参照《行政复议法》和《行政诉讼法》进行。”姜明安教授说,这也为全国人大的信息公开立法提出了迫切的要求,“因为司法保障问题只能靠人大立法来予以规定”。
  上海的这些实践,尽管还有不足之处,但可以作为宝贵的经验,为全国人大的立法做好实验。“虽然全国人大已经将信息公开立法列入了五年的立法规划之中,但仅排在第二序列中,属于研究起草部分,没有在五年内必须出台的硬性规定。因此,全国人大制定的信息公开法到底什么时候能出台,还很难说。”
在采访中姜明安教授还告诉记者:“信息公开的范围不应该局限于政府信息的范围,还应当包括人大信息、司法审判信息、执政党党务信息、官员个人信息及其他与公众利益相关的事业单位所掌握的信息。”由行政机关制定的《政府信息公开规定》显然不能涵盖这一切。
 姜明安教授认为,“信息公开有利于最广泛地动员和发动群众应对大规模的突发事件,有利于将公权力的运作置于广大人民的监督之下,以防止腐败发生,有利于增加人民对政府的信任度,也有利于人民群众了解行政动作的规则和自己权益保护的救济途径。因此,全国性的信息公开立法势在必行。”



 
 
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