首页 --综 合 第 219 2004-2-19

 

 

反腐学者李永忠:
党内监督条例五大亮点


本报记者 田 毅 蒋明倬

北京报道

2004年2月17日,新华社以通稿形式向国内外公布了《中国共产党党内监督条例(试行)》(以下简称“党内监督条例”)。这部算得上国际共运史上的第一部党内监督条例,同样也是中国共产党建党82年、执政54年以来的第一部党内监督条例。
早在1994年,党的十四届四中全会通过的《关于加强党的建设几个重大问题的决定》中就明确指出,“要完善党内监督制度,制定党内监督条例。要充分发挥各级纪律检查机关在党内监督中的作用。要把党内监督同群众监督、舆论监督、民主党派和无党派人士的监督结合起来,把自下而上和自上而下的监督结合起来,逐步形成强有力的监督体系,以保证党的肌体的健康和各项任务的顺利完成。”
十年磨一剑,2003年的最后一天,党内监督条例以中央文件形式首先在党内颁布。
“党内监督条例系统地回答了监督者的地位、权力,以及监督的重点、路径、办法等重大现实和理论问题。”著名反腐学者李永忠对这一条例给予了高度评价,并概括了五大亮点:首次正式确立各级纪委为党内监督的专门机关;明确提出党内监督的重点,是各级领导机关、领导干部,特别是各级领导班子的主要负责人;将各地在实践中探索并总结的监督办法和经验,上升为党内法规制度;以党的法规形式,确认舆论监督的地位和作用;首次规定了党代表的监督权利和监督责任,从而为全面深入推行党代会常任制找到了最佳切入点。
近日,就党内监督条例出台的背景和主要特点,李永忠接受了本报记者的专访。
谁来监督一把手
《21世纪》:2003年从4月到10月的半年时间,新华社相继播发了贵州省原省委书记刘方仁、河北省原省委书记程维高、黑龙江省原省长、国土资源部长田凤山三名正省级高官的腐败案件。他们的违纪违法行为有什么共同之处呢?
李永忠:一起偶然的事件、一个偶然的人物、一件偶然的礼品、一笔偶然的礼金,他们便开始了或由小错而大错,或由违纪而违法,或由一般违法到严重犯罪的必然活动。权力对他们好像是个陷阱,行使权力中一个偶然的失误就能演变成多米诺骨牌连连倒塌。 我认为,这样的类似过程清楚地说明了,受现行党内监督体制的局限,他们一旦踏上错误之路,同级党内无论组织或个人,几乎没有任何力量可以有效地阻止他们滑向腐败。我们同级纪委监督的软弱,上级纪委监督的滞后,由此可见一斑。 
《21世纪》:谁来监督一把手是现在讨论很热烈的话题,那么领导干部,特别是中高级领导干部被查处的趋势是怎样的呢?
李永忠:随着市场经济的发展,党政机关人权、事权、财权密集的部门,特别是“一把手”逐渐成为腐败攻击的主要对象。泰山脚下的胡建学,官至市委书记(泰安市,地厅级)之后,竟然有了“一览众山小”的感慨,他说:“官做到我这一级,就没有什么人能管得着了。”沈阳“慕马案”中17个党政部门“一把手”纷纷腐败落马,更验证了失去制约的绝对权力必然绝对地产生腐败这句名言。
据中央纪委向党的全国代表大会提交报告中的数据统计,1992年至2002年的两个5年间,全国处分了厅局级领导干部数分别为1673和2422人,增加44.8%;处分省部级领导干部数分别为78和98人,增加25.6%。在受处分的干部中,高中级干部受处分和受重处分的比例,明显高于普通党员的比例。其中尽管腐败分子只是极少数,但影响很坏,危害极大。从一个方面反映了我们权力体制设计的弊端和党内制度建设的缺失。
《21世纪》:按现行体制,纪委职能的充分发挥会受到哪些限制呢?
李永忠:现行体制下,地方各级纪委无不在人、财、物权上受制于同级党委,一些地方和部门的纪检机关很难按照党章的规定,对同级党委执行党的路线、方针、政策的情况实施及时有效的监督检查;在查处的众多腐败案件中,同级纪委检举揭发同级党委主要领导和党委班子违纪违法的案例十分罕见。
反腐败斗争的实践告诉我们,要有效的防止领导干部犯错误,特别是防止“一把手”犯大错误甚至腐败,根本之策不仅在于建立“专门的机构”,而且在于健全一套能“进行铁面无私的监督检查”的“刚性”制度。所以,党内监督条例的出台,也是来自反腐败斗争和强化党内监督的现实需要与呼唤。
五大亮点
《21世纪》:概括地讲,党内监督条例有哪些新的亮点呢?
李永忠:党内监督条例系统地回答了监督者的地位、权力,以及监督的重点、路径、办法等重大现实和理论问题。同时,还有五大亮点,特别引人注目: 
其一,首次正式确立各级纪委为党内监督的专门机关。纪委作为同级党的代表大会选举产生的两个委员会之一,不能等同于同级党委的一个工作部门,而是实施党内监督的专门机关。从领导关系而言,中央纪委在中央委员会领导下进行工作,地方纪委和基层纪委在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作;从职责划分而言,纪委作为党内监督专门机关,在对党员领导干部行使权力进行监督乃至查处违纪案件上有相对独立性。
《21世纪》:对于监督“一把手”问题,党内监督条例是如何明确的呢?
李永忠:这也是我所说的第二个亮点。党内监督条例明确提出党内监督的重点,是各级领导机关、领导干部,特别是各级领导班子的主要负责人。权力的架构是个“金字塔”,对权力的监督则应呈“倒金字塔”。权力有多大,对其监督的力度也应有多大。如同汽车一样,动力越大,制动功能就越要强大,否则必然出事。将各级领导干部特别是主要领导干部列为监督的重点,既是制约和预防,更是对他们的关心和爱护。 
《21世纪》:近年来,各地也在反腐中探索了一些具体的经验,这些经验有在党内监督条例中体现吗?
李永忠:将各地在实践中探索并总结的监督办法和经验,上升为党内法规制度,也是这次制定党内监督条例的一个基本思路。条例第三章用10节的篇幅,分别对10项监督制度进行了具体规定。其中的集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、巡视、询问和质询等,则成为制度监督的创新和亮点。比如,在述职述廉方面,各省、市、县的各级党委主要领导成员向同级党委全会述职述廉已渐成制度。2003年底湖南、江苏、山东等省的常委会向省委全委会述职述廉。
另外一个值得注意的亮点就是以党的法规形式,确认舆论监督的地位和作用。党内监督条例中关于“党的各级组织和党员领导干部应当重视和支持舆论监督,听取意见,推动和改进工作”。这对于整合监督资源,进一步发挥舆论监督的作用,意义深远。
《21世纪》:我们注意到这次党内监督条例又规定了党代表的监督责任,它意味着什么呢?
李永忠:首次规定了党代表的监督权利和监督责任,从而为全面深入推行党代会常任制找到了最佳切入点。按照条例规定,党的各级代表大会代表在代表大会闭会期间,除履行党员的监督责任和享有党员的监督权利外,按照有关规定对其选举产生的党的委员会、纪律检查委员会及其成员行使监督权,反映所在选举单位党员的意见和建议。从而改变了过去要求党员和党代表履行义务多,而保障其行使权利少的状况,结束了各级党代表一会几天就终止其使命的历史,这对发展党内民主具有重大的意义。
为党内民主提供制度保障
《21世纪》:监督条例对加强党内民主究竟有什么实际作用?
李永忠:监督条例的出台,看起来好像只是党内法规制度建设的一小步,实质则是发展党内民主、加强党内监督、严格党的纪律、维护党的团结统一的一大步。我认为,没有以制度为载体的民主,常流于形式;缺乏以制度为保障的监督,易走过场。条例的出台将改变一些地方和部门存在的“事前基本没有监督,事中基本难以监督,事后基本不是监督”的现状,对我们的制度建党、制度反腐进程产生重大影响。 
监督条例的出台,大大拓展了党内监督的空间,谁负有监督的权利和义务,监督什么、怎么监督、达到什么效果,条例都作了具体规定。特别是,纪委作为实施党内监督的专门机关,有了党内监督条例这一“尚方宝剑”,其监督权威将进一步得到确认,行使监督权也就有规可依,有据可凭。
监督条例的出台,为进一步发展党内民主提供了制度保障。党内监督条例所明确的10项监督制度,将逐步形成一张严密的监督之网,将对领导干部特别是“一把手”的权力行使进行更严格的约束和规范。
(本文为访谈的第一部分,第二部分请看2月23日第3版)



 
 
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