首页 --综 合 第 219 2004-2-19

 

 

·中国社科院财贸所杨之刚研究员访谈·
如何建构现代预算管理体制


见习记者 孙 雷

北京报道

科目设置有待改进
《21世纪》:随着各省市人大会议的陆续召开,对政府部门的预算进行监督管理的问题再一次引起人们的关注。你对目前的预算监督管理体制如何评价?
杨之刚:中国的预算体制目前还没有一个很好的监督机制。所谓监督机制就是,预算资金拨下去后是怎样使用的,是不是符合预算规定,需要有人监督。目前中国预算监督的力度很小,存在相当多的问题。可以说,从预算科目设置就存在问题。
《21世纪》:从科目设置开始就存在问题?
杨之刚:是的。预算管理包括预算的编制、审批、执行和监督。而预算科目的设置是这些内容的基础。
我国现行预算科目的设置,尚没有和国际通行的“政府财政统计账户”接轨,因此既不适应市场经济下公共财政框架的运行,也不利于进行国际比较研究。
现在中国政府预算的27个科目中,约有三分之一涉及经济建设(基本建设、科技三项资金、挖改资金、支农支出等),而公共财政理论认为真正应该由政府做的项目却笼统得很。例如,科学、教育、文化、医疗卫生放在一个项目中,虽然下面设了一些细目,但在大的科目设置上,就没有把这些项目分开。而这些部分,恰恰是政府部门最应该做的事情。所以说,从科目设置这样一个最基础的部分开始,就有值得改进的地方。
现代预算制度
《21世纪》:你谈到一般预算包括四个方面,预算编制被排到了第一位。近两年来,国家在这方面采取了一些改革的举措,包括开始实行部门预算编制、政府采购和国库集中支付等措施。你可否对这些改革做个评价呢?
杨之刚:财政包括收和支两个方面,改革以来,收的方面改革较多,也取得了不错的成效。而支的方面的改革,进展就相对比较缓慢。
从某种意义上看,预算管理是财政改革中最核心的问题。1994年的财政改革没有涉及支出管理,预算还是传统经济体制下的模式。其结果,一是预算难以实现法制化管理,每年人代会通过的预算只是一个粗框架的预算,没有反映预算中的实质性内容,很难达到预算依法执行和监督的目的;二是预算不具有约束性,不仅超预算问题难以控制,还出现了挪用、挤占、截留、贪污、浪费等问题。因此,预算制度不改革,政府职能的调整、政府管理的公开和透明就不可能实现。
2000年以后,在预算管理方面进行了三项改革,即部门预算管理、政府采购和国库集中支付制度的建立,这些改革措施正在进行当中。这三项改革完成之后,就向良好的预算管理方面迈进了一大步。但这些还不够,在预算管理方面还有很多问题需要解决,特别是预算牵涉到立法问题,在整个的法治社会没有完全构建起来之前,预算监督管理仍很难真正落实到位。
《21世纪》:具体来说,实行部门预算编制改革,意义何在?
杨之刚:预算制度改革的核心问题是预算编制制度。预算编制要有一种科学、规范、透明的预算程序,编制出一本便于管理的预算,政府才有可能实现规范管理。因此,预算编制问题是所有问题的前提,改革必须从预算编制入手。
从国际经验比较看,OECD国家政府预算编制的方法和程序问题始终是政府预算管理中最重要的问题,这些国家从来就没有停止过这方面的改革。因此这些国家的政府管理得到了财政的有力支持。在预算编制方面,近年中国做了一些改革,开始逐步实行部门预算的编制方法,2000年开始在中央一些部门推行。实行部门预算是中国建立现代预算制度的突破口。
《21世纪》:那么国库集中支付和政府采购两项改革,具体指的又是什么?
杨之刚:国际货币基金组织认为,衡量一个国家国库管理水平的关键性指标,一是对国库现金和债务管理的效率;二是能否及时准确地提供完整的预算执行报告,为财政管理和宏观调控提供依据。
中国国库管理制度改革所要达到的目标,一是要有助于财政全面监控政府预算的执行,防范超出预算的收支行为;二是要有助于提高国库现金管理的使用效率,有助于提高政府债务管理效率,降低政府债务成本;三是有助于获取全面、准确的政府财政收支信息。建立了以国库单一账户为基础的国库管理制度,就为规范和高效的财政资金运作打下了基础。
不具硬约束的预算
《21世纪》:在预算审批方面,我们做得是否已经比较到位了?
杨之刚:谈到预算的审批问题,国外都是公开的审批,由立法机构来审查预算。中国以前一般是给人大一个粗预算。这种预算是“外行看不懂、内行说不清”。整个预算是不公开、不透明的。这样就造成审批可能仅仅是走个形式。
由于没有很好的透明度,在执行和监督的过程中,就谈不上管理了。审批的是一个粗预算,而执行时是一些很细的项目,这样就很难监督财政资金使用情况,很难判断是否真正用在了应当用的地方。立法机构无法进行监督,预算难以依法执行,使得预算不具有硬约束性。
《21世纪》:提到预算的执行和监督,我们现在的预算监督管理体制是否也存在一些值得人们重视的问题呢?
杨之刚:在执行过程中存在的一些问题,很多人已经有所阐述,我这里不打算更多谈及。在监督这一问题上,实际是由谁来监督和如何监督的问题。一般来讲监督分为外部监督和内部监督。外部监督主要指立法机构(人大)的监督、中立机构(审计部门)的监督,以及纳税人的监督等。从目前的实际情况看,很难说这些方面的监督是有力的。内部监督主要指财政部内部的自我监督。如果预算不是做得很细,那也无法真正监督。此外,即使有了监督,惩罚的办法是否能跟上?这也是一个问题。可以说,中国的预算监督管理方面的问题很多,一直还没有很好地改革。
《21世纪》:你曾撰文指出,“建立公开和法制化的预算管理是财政进一步改革的核心问题之一”。这一观点的根据何在?
杨之刚:这就涉及到很多问题了。如果你不公开透明,就无法有真正的监督。公开透明是对整个政府服务的一个要求。财政在这方面更要做到领先,因为它涉及到钱的问题。收了多少钱,花了多少钱,履行了多少政府的职能,这些方面的透明显得尤为重要。
财政透明,收的方面,有《税法》做保障,现在更重要的就是支出方面。支出科目必须细化,不然只是简单几个大的框架,人家还是不知道你要干什么。同时要完整,要公开,还要有正常的审批手续,在这些方面,我们现在还差得很远。
从理论上讲,应该怎样做,国外的经验是什么,这些现在比较清楚,问题是如何能够在中国真正推行,能够使外部监督和内部监督真正发挥作用。



 
 
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