首页 --金 融 第 219 2004-2-19

 

 

《社会保险法》五年难产
政协委员放弃二次提案


本报记者 陈 恳

上海报道

距离全国政协和全国人大会议不到半个月,但天津市和平区的政协委员欧成中,却打算放弃第二次提出“加快《社会保险法》立法”的提案。此前,在2003年的全国政协十届一次会议上,欧提出了《加快社会保障立法迫在眉睫》的提案。
时至今日,社保法仍停留于草案阶段。该法不但成为九届人大遗留的“悬”案,而且消息人士称,“今年出台的可能性也极小”。
“在中国社保改革发端十余年后,仍然没有一部完整的社保法,多少是件尴尬的事。”一社保专家称。
无法可依的困局
《社会保险法》的缺位或许不单是尴尬。
欧成中委员在其提案中反映,由于没有统一的社保法,“非公有制企业不签劳动合同,躲避缴纳养老保险和失业保险的情况比较普遍;有些企业借口经济效益不好、亏损、停产拖欠缴费;有些经济效益好、员工福利高的部门和单位为维护自身既得利益拒不参加医疗保险,甚至包括一些政府机关”。
中国人民大学的林嘉教授认为,企业拖欠或者脱逃社会保险费是社保法缺失的恶果之一。
2003年7月,劳动和社会保障部(下称“劳社部”)选择16家欠费超过千万的“大户”进行了曝光。据劳社部统计,截至2003年5月底,仅这16家大户的欠费就接近4亿元,其中重庆市钢铁集团公司等10家公司已经是“二次上榜”——2002年1月,劳社部公布的欠费“黑名单”上,上述10公司已经榜上有名。2002年,劳社部仅清理收回的企业欠费就高达143.75亿元。
这还远不是问题的全部。
2003年7月,几乎和劳社部同时,济南市劳动和社会保障局也对该市162家欠费50万元以上的单位及其法定代表人给予曝光,其中,欠费超过1000万元的就有5家。
据劳社部的统计,截止到2001年底,全国企业累计欠费395.39亿元,其中欠费千万元以上的企业207个。东北三省、重庆、四川、湖南等省市欠费企业较多。
不过,除了媒体曝光外,社会保障部门似乎并没有采取更多强制性的手段。
根据1994年国务院发布的《社会保险费征缴暂行条例》第十三条:“缴费单位未按规定缴纳和代扣社会保险费的,由劳动行政部门或者税务机关责令限期缴纳;逾期仍不缴纳的,除补交欠额外,从欠缴之日起,按日加收千分之二的滞纳金。”
但是,重庆市地税局负责征收社会保险费的一名工作人员称,计算滞纳金对于欠费大户而言似乎无关痛痒——“都是国家的钱,加不加滞纳金都一样”。
面对暂行条例的不足,济南市社保部门增加了自己的“土办法”——“对当年列入通报名单的欠费企业,将给予警告;次年仍拒绝缴纳的,工商行政管理部门不予核准其独资、参股设立新企业,不予核准设立分支机构及增加经营范围。欠费的国有企业法定代表人不能晋级、晋职、增薪、评选先进和获得年终奖金。”
“不但是济南,各地都对欠费问题制定了一些地方特色的办法,但是,‘土办法’毕竟缺乏强力的法律支持。”一研究社保法的专家担心。
除欠费、逃费之外,社保法的缺位更给社保制度的建设投下了一丝阴影。
山东省劳动和社会保障厅不愿透露姓名的人士称:“因为没有《社会保险法》,养老保险基本制度方面,做实个人账户来自地方的阻力很大。”
“因为没有立法,省级统筹也难以实现。”另外,“关于参保者的权利和义务也没有法律明确,只有文件规定。例如什么时候能够享受保险,哪些人不应该享受保险,参加保险但不尽义务怎么办。但是,文件的效率又很低。例如欠缴养老保险费问题,没有法律难以解决”。
最后,“政府责任问题——政府是不是应该为养老保险保底,甚至政府违法的问题,没有立法都难以明确”。
九届人大的遗留法案
实际上,《社会保险法》是一个老生常谈的话题。
全国政协提案办公室、劳动和社会保障部的人士均坦言,每年全国政协会议和全国人大会议时,“有关社会保障和社会保险法的提案都相当多”。根据前者的统计,仅2003年的政协会议上,直接关于社会保险法的提案就有8条。
消息人士称,《社会保险法》曾列入九届全国人大常委会的立法规划。1999年,劳动和社会保障部会同原国家计委、原经贸委、财政部、人事部、教育部、卫生部、民政部、国务院体改办和全国总工会,组成了《社会保险法(草案)》立法工作领导小组。经过两年的时间,草案完成,并于2001年8月报送国务院法制办。
该草案“涵盖了养老、医疗、失业、工伤、生育等五大险种,明确了国家、用人单位和劳动者在社会保险方面的权利和义务,规范了社会保险费的征缴、待遇给付、经办机构、基金的管理和运营,确定了监督措施和法律责任,并且明确规定各项社会保险平等适用于各类所有制企业”。
但是,上述人士称,由于现实情形有所变化,该法案没有能够通过国务院法制办对其的审核,并且“目前已经不准备继续按照该草案做”。于是,《社会保险法》就成为九届人大的遗留法案。
《社会保险法》迟迟难以现身仅是硬币的一面,作为社保法现实替代和重要支柱的各项社会保险条例也远非健全。
中南财经政法大学的赵曼教授认为,《社会保险法》应包含养老、医疗、工伤、失业和生育保险等五大险种。即使没有统一的《社会保险法》,那么,《基本养老保险条例》、《失业保险条例》、《工伤保险条例》、《医疗保险条例》和有关保险费征缴的条例等应该俱全。
但是,至今社会保险法体系中以“条例”形式出台的法规只有三个——《社会保险费征缴暂行条例》,1999年出台的《失业保险条例》,以及2003年4月发布的《工伤保险条例》——养老保险和医疗保险的条例仍待字闺中。
消息人士称,尽管《社会保险法》已经被列入2005年人大审议项目,但是,根据国务院法制办的工作安排,该法案暂时被列为“二档的监办”,其紧急级别远逊于列入“一档的监办”的《劳动保障监察条例》。此外,由劳动和社会保障部负责的《社会保险法》的新修改稿,至今也没有提交给国务院法制办。
制度应该优先?
对于《社会保险法》滞后的原因,赵曼认为:“隐形债务巨大,东西部经济差距巨大,至今包括养老保险等在内的社会保险制度没有形成稳定的模式,是其中主要的原因。”
不过,接近《社会保险法》制定的人士称,更为现实的原因有四个:“社会保险的适用范围和基本养老保险的模式,社保基金筹集、管理的体制,政府、企业、个人三方的权利和义务,社保的法律责任等四方面都没有明确的说法。”
此外,有社会保险的专家批评,该法案之所以难以现身,还和社保体制的多头管理有关。“从部门功能看,养老保险归社会保障部门,医疗保险归卫生部门,低保归民政部门;从地方和中央看,中央通常提供意见框架,而地方则规定细则;甚至在地方内部,由于地区的差异,各地的政策可能还不一样。‘五龙治水’的管理体制,使得拟定法案的协调工作大大增加。例如,1999年劳社部拟定草案时,需要协调的部门就多达9个。”
面对社保法立法的困境,赵曼认为不能操之过急。她建议:“应该先试点,等制度比较完善后,再进行立法。”
而社保改革的试点工作从来没有停止过。2001年,就在劳社部提交草案的同年,辽宁省完善社会保障体制的试点工作就开始启动。其特点为个人帐户化小做实,以及下岗职工的社会保障转轨为失业保险制度。
经过两年多的试点,辽宁试点的经验已经获得高层的首肯。今年社保试点会继续扩大到吉林和黑龙江两省。知情人士透露,“除了坚持辽宁的方向外,可能在养老保险待遇的计发办法上会有修改。”
不过,中国人民大学的李绍光教授认为,立法不必等到体制成型。而前述山东社会和保障厅的人士也认为,关于《社会保险法》立法应该避免一个误区,即“希望参考国外的成熟制度,搞一个完整的规范的制度,这是不可能的。因为中国处于转轨过程中,立法就是要推动事业发展。另外,社保法也应该根据情况变化,3-5年之后,及时进行修改。在没有法律的情况下,等待制度完善,不切实际”。
消息人士称,尽管今年《社会保险法》难以成型,但是2005年3月后,其立法工作估计会加快,预计明年10月能够提起人大审议。



 
 
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