首页 --金 融 第 218 2004-2-16

 

 

谢平否认存款保险方案已报国务院


本报记者 吴雨珊

◎四大行排除在外的可能性 ◎外资银行暂不参保 ◎实行分类强制性保险

上海报道

  “接受(海外媒体)采访时我只说人民银行一直在研究存款保险制度,但并没有提交到国务院。”2月11日,就外界盛传的央行已向国务院提交存款保险制度设计方案一说,中国人民银行金融稳定局局长谢平在接受本报记者电话采访时表示否认。
  谢平说,人民银行一直在研究存款保险制度,但尚未提交到国务院。但他同时表示,存款保险制度的工作进程肯定会加快,因为就在之前一天召开的全国银行、证券、保险工作会议上,一位国务院领导在发言中指出,要进一步探索存款保险制度的构建问题。
  此说法在央行另一相关负责人处得到证实。该人士表示,存款保险制度正在设计当中,现在只有一个框架性的初步方案,在提交国务院审议前还需进一步推敲,并与银监会等相关部委、国务院发展研究中心以及商业银行等多方商榷。
  以上说法至少释放出同一个信号,那就是存款保险制度已经走出“是否有必要设立”的争论阶段,提上了人民银行的议事日程。
  在此之前,关于是否有必要建立存款保险制度的话题在央行内部一再讨论,争议很大。最早倡议在中国建立存款保险制度的人士之一、国务院发展研究中心研究员魏加宁说,时至今日这一制度一直未能建立起来原因有二,一是市场份额占很大比重的四大国有商业银行由于有国家信用作为隐性担保,态度不够积极;二是过去银行监管部门(人民银行)有人担心设立存款保险制度会引发道德风险,因此态度比较慎重。
存款保险缺位之虞
  央行对存款保险的研究可追溯到1997年。是年年底,央行成立了存款保险课题组。
  也就在这一年,中国农村发展信托投资公司、中国新技术创业投资公司宣告关闭,曾在人们心目中十分安全的金融机构风险凸显。次年6月,海南发展银行停止运营。近几年,一些城乡信用社相继撤并,亦使中小银行的信誉下降,如2001年的浙江台州泰隆城市信用社事件,即是储户“恐慌”心理的佐证之一。
  魏加宁分析说,近年来人们的金融风险意识明显提高,但同时也带来了另一方面的问题——老百姓的心态十分脆弱,市场一有风吹草动就很容易引起恐慌,从而导致破坏性的连锁反应。如果建立了显形的存款保险制度,在某个银行出现问题时就可以避免整个金融体系出现大的震荡,最大限度地降低银行经营失败的社会成本。
  “由于没有存款保险制度,结果现在是该进的进不来,该退的退不出去。”魏加宁说。
  央行一人士亦认为,随着外资银行和民营银行的逐步进入,必须完善银行业的退出机制,这有赖于存款保险制度的建立。
  2003年,央行存款保险课题组起草了一份题为《构建中国存款保险体系的若干思考》的报告,对我国存款保险的现状及构建存款保险制度需要解决的问题进行了深入探讨。央行一知情人透露,现在正拟定的方案虽然有不少改动,但总体框架与该报告是一致的。 
  报告认为,我国过去实行的是隐性存款保险,一个最显著的表现就是,储蓄存款市场占有率高达70%的四大行实际上以国家信用为后盾,人们从不担心它会出现支付风险。这导致了大银行和中小银行在市场竞争中的信誉不平等。
  此外,现有的隐性存款保险没有确定的程序,缺乏必要的事前资金积累来承担损失,所有处置措施都由临时个案来决定,需要各级政府、司法部门、监管机构的临时合作,拖延了处置时机,大大增加了处置成本。
  去年10月,人民银行实行职能转变的时候,在新增的金融稳定局里专门设立了存款保险处,曾与谢平同在央行研究局工作的易诚调任该处担任处长。此举表明,央行已将存款保险制度提上了议事日程。
四大行会否参保
  至今年2月,存款保险制度的构建已进入加速快车道。
  央行一知情人士透露,目前存款保险制度方案已有雏形,包括机构和成员的设置、赔付标准、费率制度以及今后存款保险机构与央行、银监会的协调机制等,但其中最重要的一个内容——四大国有商业银行是否参保引起了激烈的争论。
  比较有代表性的两类观点是,一部分人认为,四大行没有必要参保,因为它们已有国家隐性信用作担保;如果参保,反而会吃掉银行一部分利润,影响不良资产核销。有知情人透露,在目前的方案中,四大行已被排除在外。但此说法未能得到央行证实。
  另一种观点是,四大行要真正走向市场,必须建立社会化的存款保险制度,而且四大行作为国内银行业的主体,理应成为存款保险制度的重要组成部分,否则存款保险制度就无从建立。“四大行不参保,就好比在医疗保险中,健康人都不参保,只有生病的人才参保,那保险公司肯定要垮台。”一位金融专家说。
  魏加宁也认为,保费是存款保险基金最主要的来源之一,如果四大行不参保,存款保险机构为保证筹集足额的基金,必然增加其他中小银行的保费,加重中小银行的负担,引起更大的不平等。
  按照前述央行人士的说法,在现在设计的方案中,国内绝大多数金融机构包括股份制商业银行、农村信用社都要参保,外资银行则暂不列入参保范围。
  存款保险基金的设计方面,其启动资金可能主要来自财政部和央行;并将逐步建立存款保险的保费征收机制,之后的来源主要包括财政和央行资金、保费收入、保费的投资收益。
  方案还将设计出存款保险基金的补充筹资机制,即当银行体系面临严重的系统风险时,存款保险机构可以向社会公众发行由财政担保的金融稳定基金或债券,或向中央银行申请贷款等。
  根据课题组的报告,保费征收程序可能会采取事前征收的方式,因为“事后征收在处理赔付时很难提高透明度,具有不确定性,且在分摊过程中容易出现扯皮现象”。
  该人士说,央行倾向于成立相对独立的存款保险公司,以市场化法人的形式进行运作,但还需与银监会及各部委深入讨论,最后报国务院批准。魏加宁说,届时,央行、银监会与存款保险机构之间还会再次面临重新分工,这也是为什么他曾经一定要赶在银监会成立之前再次写报告督促建立存款保险制度的原因之一。
  有学者提出,存款保险机构的董事会成员应包括央行、银监会、财政部代表,参保机构的代表,以及代表公共利益的外部代表如专家学者等。但央行该人士表示成员名单尚未最后确定,不便透露。



三大风险如何规避
从1997年至今,央行对存款保险制度的研究已达7年,而结果仍未明朗。其间最大的阻力,莫过于三大风险给央行带来的顾虑。
  这三大风险是道德风险、逆操作风险、代理问题。在一些国家,由于存款保险制度设计不佳,三大风险造成的成本甚至已超出存款保险制度带来的好处,导致银行业一次次陷入危机蔓延的境地。
  道德风险被视为存款保险最大的负面影响。从存款人的角度来说,它是指由于存款保险制度的存在,储户不再关心银行的经营业绩和风险状况,削弱了银行的市场约束。从银行的角度来说,在存款保险制度的保护下,参保银行预计倒闭的概率很小,为了谋求利润最大化,势必选择风险更高、利润更丰厚的资产组合。
  正缘于此,避免道德风险成了此次设计中考虑最多的部分。央行知情人士透露,为避免存款人放松对银行应有的监督,央行设计了一定的保险赔付比例和最高限额。例如,对单个存款人只赔付其存款损失的90%,或最高赔付不超过5万元。但他同时表示,具体的比例和限额要根据储蓄分布等情况来计算,尚未最后确定。
  央行还设计了与风险挂钩的差别费率制度,即根据各银行的风险等级和资本充足率等因素,收取不同金额的保费。风险等级越低、资本充足率越低的银行缴纳的保费越高。不过由此带来的问题是,“由于银行出现问题常常难以预见,在此之前要准确地确定每个银行的风险等级非常难,费率的确定和调整也容易带有主观性和随意性”。
  所谓逆选择风险,是指在自愿型统一费率的存款保险制度中,经营状况好的银行可能会退出存款保险体系,由此导致其他银行的保费上升,用以抵补问题机构的处置成本,从而进一步引发另外一些经营状况良好的银行退出存款保险机制,最后只剩下有问题的银行留在体系内,使整个体系变得十分脆弱。
  央行的对策是,实行分类强制性存款保险制度。“定了某一类银行要参保,那一类银行就要全部参保。”上述人士说。以股份制商业银行为例,如果股份制商业银行被纳入存款保险体系,则全国11家股份制商业银行均会被强制要求参保。事实上,现在已建立存款保险制度的国家和地区中,80%都实行强制型存款保险制度。
  而代理问题指的是,存款保险机构有可能将自身利益置于存款人和纳税人的利益之上,或由于行政因素的影响,延缓对有问题银行的处置,而处置时间越长,成本就会越高。
  “一方面,存款保险机构必须保持相当的独立性,另一方面,还必须建立存款保险机构与央行和银监会的协调机制。”前述央行人士说,存款保险机构与央行、银监会以及其他政府部门的协调机制是否有效,将从很大程度上影响对问题银行的处置速度和成本。



 
 
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