首页 -- 综 合  第 217 2004-2-12

 

 

温铁军:破除农民增收的体制症结


本报记者 王 梓

·“三农”破题
权威专家解读“一号文件”·
北京报道

三大体制突破
《21世纪》:我们知道,1982年到1986年,中央曾经出台五个一号文件,与之相比,你如何评价此次一号文件?
温铁军:有一种“似曾相识燕归来”的感觉。1980年代初的五个一号文件调动了农民积极性,保证了农民收入连续7年的增长,是一次可贵的“黄金增长”。
1997年以来农民收入连续的低速增长,甚至出现了粮食的投入产出倒挂现象,这样就不能保证农民种粮的积极性,去年粮食产量跌破9000亿斤大关,和1984年的产量相当,再一点就是粮食耕种面积的大量减少,已经跌破19亿亩大关,这些都是值得注意的问题。此次一号文件提出“集中力量支持粮食主产区发展粮食产业,促进种粮农民增加收入”有其合理性。
《21世纪》:之前的五个一号文件确立了“包产到户、包干到户”、家庭联产承包责任制,取消了30年来农副产品统购派购制度,这次文件有哪些体制上的突破?
温铁军:我认为突破主要体现在三个方面,即税费改革、粮食购销体制和农村金融制度的改革。
在农村税费改革方面,对农业特产税原来的提法是逐渐取消,基于这个税种的实施客观上限制产业结构调整的共识,现在文件提出“取消除烟叶外的农业特产税”,这是一个重大调整。另外,税费改革之后农业税税率调到8.4%,造成了一些地方政府公共负债的增加,本届政府提出要把农业税税率总体上每年降低1个百分点,最终恢复到3.4%的水平,这也是一个重大调整。这种改革意味着真金白银的支持。
第二个方面是粮食流通体制改革。全面放开粮食收购和销售市场,对主产区种粮农民进行直接补贴等。对此,学界已有很多讨论,我不再赘述。
第三个方面就是鼓励有条件的地方,在严格监管、有效防范金融风险的前提下,通过吸引社会资本和外资,积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织,其中之义就应该包括允许组成农民的社区互助合作金融机构。社区范围内的农民互助合作的资金组织,可以降低金融风险,减少交易成本,有效地让农户得到更好的金融支持,这是对高度垄断的农村金融体制上的一个重大突破。
解决土地问题的关键
《21世纪》:除了以上你提出的三个方面的改革,文件还提出了土地征用制度改革。有统计表明,1999年到2003年,我国粮食播种面积累计调减了2.1亿亩,建设占用耕地占了很大的比重,高产熟地的大量占用已经成为一个严重的问题。
温铁军:这是去年严禁开发区滥占耕地政策的一个延续,农村的土地问题实际是财政、金融、税收等宏观政策交互作用的结果,土地问题已经变成了一个利益问题,地方很难贯彻落实中央有关限制占用耕地的政策。
首先是财政税收体制,税制改革一个结果就是中央财政收入大幅度增加,地方的财政收入下降,赤字增加,这种情况下,又没有相应的财政工具比如地方债券可以利用,就必然带来地方政府低价占用农民土地,高价卖出,填补地方财政的漏洞。
其次是在金融方面。资金更多流向房地产等超额收益领域、农村金融市场的萎缩实际激励了土地资源的变现这种套钱的方式。
第三个问题,我们国内的对外依存度已经超过50%,在国内经济更多地依靠外需来拉动的同时,必然要更多地参与国际竞争,各地竞相压低资源和劳动力的价格,以争取外商直接投资,这是发展中国家的普遍行为,中国也概莫能外。低价甚至零地租转让土地,结果就是造成一大笔财政挂帐,这需要更进一步的圈占土地才能解决,形成了一个不可避免的恶性循环。
所以,在宏观问题没有理顺的情况下,单纯叫停开发区、控制滥占耕地,恐怕难于奏效。财政、金融改革上的突破是解决土地问题的关键。
困扰农民增收的三大根本问题
《21世纪》:对于三农问题,你有过大量的调查和研究,你认为根本上存在哪些需要解决的问题呢?
温铁军:当年一些搞“大包干”的人曾经说过,“大包干解决的问题不如引发的问题多”。引发的第一个问题就是农民的高度分散、小农经济高度分散兼业化经营,这种情况20多年来没有改变。
农民形成组织,才能在那些涉农领域中通过规模经营取得受益。1980年代,中央每一个一号文件都是特别强调,应该让农民发展各种专业化合作,组织社区合作,发展合作组织,但实际上,这种合作组织一直没有发展起来。因为涉农领域的垄断一直没有改变,而只有放开金融领域、放开购销领域、加工领域的合作,才是有效率的。这就涉及到农村的第二个根本问题。
第二个问题就是垄断的问题。涉农领域的垄断尤其是金融垄断,使得农村的合作组织不可能发展起来。
第三个大问题,就是县以下行政部门的“离农而去”。所谓离农而去,就是原有的公共服务性部门已经变成盈利性部门。这些部门却都以政府的名义在开展所谓的业务,以部门的行为立法,来保护自己的既得利益,最终造成李昌平所说的七顶八顶大沿帽管一顶破草帽的局面。在条块分割的部门利益面前,中央的良政往往最终变成地方的恶政。
打破条块分割是增收的根本
《21世纪》:对于以上三大问题,你认为目前改革到了哪一步呢?
温铁军:目前农村改革只是走了半步,只解决了生产队以下的生产关系问题,其上的生产关系并没有改变,现实存在着现代化的制度架构与基层经济现实的严重错位。
《21世纪》:那么,你认为该如何进一步深化改革呢?
温铁军:作为改革的政策依据,至少要把乡镇一级,原来平调农民资产所形成的乡镇一级部门及其资产,以村为单位把产权还回去,还利于民、还权于民。深化改革要像1980年代那样尊重广大基层干部群众的首创精神,这需要大兴调查研究之风,了解农民到底有什么需要。
《21世纪》:你有着大量农村调研基础,你认为改革可以从哪里入手呢?
温铁军:税收机制就可以改一改。在高度兼业化经营的情况下,计算单个农民各个领域的收益势必要付出高额的交易成本,实际上要客观的计算是不可能的,无论在收入环节,还是在生产环节、交易环节准确的征税,都是不可能的。我认为,可以把以户纳税,改为以村纳税。在村级自治的基础上,这是完全可以实现的,可以节约大量的交易成本。
实现村级的主体地位,必须改革目前行政上的条块分割体制,县乡机构减人减事,把乡级的职能下放到村一级,目前的乡镇一级可以变为乡公所,成为上级行政的一个信息部门。村级则可以通过并村形成更大的联合体,七八个村,形成一个理事会,投票决定各个部门的领导人选,这样不仅有利于政策的执行,更能使农民信服,维护稳定。
《21世纪》:这样改革的前提是要解决好以前的遗留问题,大量的县乡财政负债如何处理呢?
温铁军:简单地说就是要政府买单,谁的孩子谁抱走,哪个部门造成的负债由哪个部门来承担。指望基层消化几千亿的债务,门都没有。有人提出“中部塌陷”,在目前的条块分割体制下,全国一刀切的政策就会导致财政负债相对严重的地区“塌陷”。 
《21世纪》:文件提出要增加农业基础设施的财政投入,相比去年中央财政支持农业的资金1200多亿元,今年将增加大约300亿元,而这种趋势将成为中央财政政策转向的一个重要方面。你认为这对于增加农民收入能起到多大的支持作用?
温铁军:原来的所谓财政用于农业的开支,70%实际上和农民没太大关系,比如用于水利,大江大河治理,还要占农民的地,农民受益吗?现在也提出了对六小工程等农村基础设施的投资,我的看法是,在体制上的问题没有得到根本解决之前,财政上的投入对于农民收入提高的作用是难以估计的,有一句话叫“千方百计苦无一计,没有办法就靠统计”。



 
 
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