首页 --  政 经  第 216 2004-2-9

 

 

每年2.5亿补助县级公安机关
四川6万警察2005年彻底吃“皇粮”


21世纪政经 7版 法治

“是置之死地而后生,还是重走老路?”四川省公安厅厅长吕卓苦心思虑。
在吕卓看来,目前大多数的警察都吃了3种“饭”:一种是“皇粮”,就是地方财政预算拨款,包括个人工资、公安业务费及特别业务费等;二是“杂粮”,指一些违反规定的收费、罚款,包括拉赞助、摊派等;三是对卖淫嫖娼等违法行为的罚款。
那么,到底是彻底吃“皇粮”好,还是既吃点“皇粮”又吃点“杂粮”好呢?摆在四川省公安厅厅长面前的,正是这样一个哈姆雷特式的问题。
四川省决意壮士断臂解答这一难题。
2003年6月,四川省公安厅颁发了两个“规定”:《关于严禁公安民警参与经营娱乐场所及为其违法活动提供保护的规定》和《关于严禁公安机关乱收费、乱罚款的规定》。
两个《规定》各计4条,合称“八条严禁”。
2003年12月27日,四川省政府通过了《关于建立县级公安机关经费保障机制的意见》,《意见》将在2005年全面实施。这一开中国先河之举标志着四川省公安机关警务后勤保障机制的真正建立。四川公安系统从今年起“只吃皇粮,不吃杂粮”,全省公安系统不再下达“罚款任务”。
经费短缺 罚款指标
“经费短缺,是困扰绵阳市基层公安机关的一大难题。”绵阳市公安局局长任石林认为,乱收乱罚之所以屡禁不止,“杂粮”该断不断,“与此关系极大”。
他分析指出,有的地方公安经费预算标准很低,除了保工资,工作经费所剩无几;有的地方把罚没收入纳入公安经费预算之中,助长了乱收乱罚。
并不只是绵阳市基层公安机关吃“杂粮”。2000年调任简阳市公安局局长的姚文君坦承,从1993年开始,“我们就给各单位下达或变相下达了经济任务”。
如果“杂粮”断掉,“皇粮”显然要足够。
省财政厅行政政法处杨俭处长告诉记者,四川省人均财力1万多元,“只能保证工资”,而且区域财力差异比较明显。
三“饭”同吃,更不见得是一个好选择。
“为了‘找钱’乱收滥罚、随意执法等现象,在辖属的16个派出所和个别队、科中或多或少都存在着。”姚文君看得很清楚。
对此,吕卓“看在眼里,急在心里”。在2002年的一次调研中,吕卓就发现,四川一个县级市,人年平均要被公安机关罚款20元。
他告诉记者,更荒唐的是,有一个县政府年初就给县公安局下达了500万的罚款指标,“不管该县当年治安太平与否,有无刑事案件”。
指标的分解,也是“层层加码”——
县长为了调动积极性,向公安局局长承诺,“如果完成500万任务,就返回公安局300万,其余交财政”。于是,局长回去召开局党委会,把指标分解到各个科所,“比如城中派出所处于最繁华地段,分指标100万,刑警队30万,治安科50万……”
同样地,“局长又对城中派出所所长表示,‘完成100万,返回派出所20万,否则1分不返’。想象得到,所长转而会对手下民警表示,‘每完成1万,奖励1000元’”。
2003年7月至11月,省委李崇禧、欧泽高等领导亲自多次带队到基层公安机关调研,省委政法委和省财政厅、省公安厅联合进行了调研。省财政厅在调研过程中发现,2001年四川就取消了流动人口管理费、计划生育管理费、城市增容费等,但有的派出所还在收取。另外,证书工本费标准每证不得超过5元,有派出所收取10元甚至更高……
问题远不止于此。南充市的一个派出所,1年的支出和收入都接近17万,但其中收入来源就很杂,包括赞助什么的,“还有些钱没法入账,腐败隐匿其间”。
吕卓不无痛心地告诉记者,一些县领导在汇报工作时还洋洋得意地表示,“县政府对公安机关是非常关照的,罚没收入的90%,都返回给了公安!”
杨俭处长在调研中也发现,很多派出所,年初基本上没有安排什么办公费用,有的象征性拿到了千把块钱或者1万元,其余全靠公安机关自己“创收”。
把县级公安机关的罚没收入作为地方财政收入的重要来源,吕卓认为这是一个“怪圈”。
而早在1995年,吕卓就提出了“警察和钱不沾边,形象自然好一半”的口号,但最后并没有落实下去,原因是“时机尚未成熟”。
然而从那时起,吕卓开始调查包括罚没收入在内的很多收支数据。8年后,机会来临。
2003年四川开江县的“1·19李昭远案”,“是一个经典的反面教材”,也是“八条严禁”出台的最重要背景。
2003年1月19日晚10时许,开江县公安局刑警大队在执行协查任务时,在一美容美发屋包厢内查获涉嫌卖淫嫖娼的5男5女。该县东城派出所所长李昭远闻知后立即带领6个民警赶往现场及刑警大队办公室阻挠执行公务,致使美容美发厅业主、李昭远之弟李昭彦和10个涉嫌违法人员脱逃。该案引发全省政法系统的整顿运动。 
在调审开江县26个科所队近3年来的经费收支账目时就发现,经费管理非常混乱,乱收滥罚现象普遍,执法不规范……
尚方宝剑
乱罚款、乱收费背后的“罚款指标”,成为众矢之的。吕卓直称,“用乱罚款、乱收费来解决经费上的困难,这是公安机关在自掘坟墓。”
“公安机关的经济问题,就是政治问题。”吕卓决意背水一战——让公安机关彻底吃“皇粮”。
通过调研,再决定出台发放“皇粮”的标准,即后来出台的《省财政厅关于建立县级公安机关经费保障机制的意见》。
事实上,“八条严禁”中绝大部分的内容都是对过去规定的重申。如早在1998年,中央就提出绝对禁止政法干警参与经营娱乐场所或为非法经营提供保护。
但吕卓认为四川的这次“动作”意义并不寻常,“从此,四川公安机关不再下达‘罚款指标’”。
严禁乱罚款的《规定》规定:严禁下达或者变相下达罚款指标,“违反规定的,对单位主要领导、分管领导给予纪律处分,甚至予以降级或撤职”。这好比是一把“尚方宝剑”。
吕卓坦承,这次四川之所以拿到“尚方宝剑”,主要是从公安部去年发布的“五条禁令”中得到了启示,而且得到了省委的坚决支持。
“在中国现代吏治史上,‘五条禁令’算是开了先河。”吕卓指出,“原先公安系统内的很多规定都告诉警察‘不能这样做’,但没有规定‘做了以后会有什么结果’。”
“八条严禁”,省政府常务会、省委常委会是一次性一致通过。为了让《规定》更具有可操作性,经过协调,公安厅的“违反必究”征得省纪委等干部管理部门的同意。
省公安厅晓之以理动之以情,“共和国待四川各位警官不薄!虽然我们现在经费困难,但每位警察在当地可算中等收入的工资,政府是保障了的。不愿意干,就脱警服!”
据统计,“八条严禁”施行后,全省公安机关共取消自立收费项目370个,取消超标准收费项目189个,取消超范围罚款41项,退赔乱收乱罚款91万余元。
1月5日,省委办公厅、省政府办公厅转发了《省财政厅关于建立县级公安机关经费保障机制的意见》。此举开全国先河,标志着省公安机关警务后勤保障机制的真正建立。
这也是一场涉及县以下公安机关达6万余名警察的试验。
除个人经费外,《意见》把县级公安机关的经费分为3类保障标准:第一类成都五城区,年人均3.4万元;绵阳、德阳、宜宾等经济状况较好城市和办案成本较高的甘阿凉“三州”为第二类,年人均2.3万元;第三类为广安、雅安、自贡、资阳等地,年人均2.1万元。
根据《意见》,一类标准,市、县级财政共同按规定比例负担;二类标准,省级财政给予适当补助;三类标准,省级给予重点补助。
吕卓告诉记者,照此分类标准,每年将由省地方财政转移支付2.5亿元,“人均办公经费,要比去年多增加6000余元”。
游戏规则
以前因为没有“皇粮”标准,县级公安机关曾扮演了“里外不是人”的角色。
“县上给你10万,是关心公安机关;给你100万,也是关心。”现在有了游戏规则,吕卓告诉记者,“低三下四污七八糟靠乱收费、乱罚款的日子”已经过去了。
“用隐蔽、违法、扰民的方式来罚钱,还不如用让老百姓同意的方式来收钱。”对此,中国人民大学毛寿龙教授评价,“四川把秘密作为进行公开废除,这是一大进步”。
同时毛寿龙强调,这也反映了我国公共税收体制和公共支出体制上存在的问题。
1998年初,国务院明确提出要把落实“收支两条线”作为治理吏治腐败的重要措施。到当年底,中央、省和省会城市、副省级城市的公检法部门,基本做到了“收支两条线”。
不可否认,在一定程度上这一政策的施行遏制了乱收费、乱罚款等腐败行为。但正如吕卓所言,“收支两条线”后来慢慢变味了,“在一些县级公安机关,就像年初一些县长许诺的那样,先支再收,变成了先有收再有支。”
比如南方某市1998年发布的《关于落实我市政法机关不再从事经商活动后财政保障问题的通知》中就规定:各级财政在编制年度预算时,对政法机关行政办公经费,要按照高于一般行政机关1倍以上的标准予以安排。如未达到规定标准的,财政部门应按“收支两条线”的规定,从政法机关上缴的罚没收入和行政性收费中统筹安排给政法机关。
这种“统筹安排”往往给问题开了口子。
杨俭指出,包括中央当时的文件在内,都没有一个具体保障标准,“没有标准就没法执行。另外,各地区的基数差异很大,‘1倍以上’也不具可比性”。 
财政压力
然而,接受记者采访的人士也都认为,《意见》的实施也将加大地方财政压力。
为了给各地一个调整支出机构的缓冲期,《意见》将在2005年全面实施。地方财政能否拿得出钱,吕卓认为关键在于当地党委、政府的国家政权意识、法律观念强不强。
“为什么这样说?四川现在的财政困难吗?困难!五六十年代困难吗?困难!但是过去比现在困难得多!”吕卓向记者强调,那时都保证了公安机关的办案经费。
“可以说,这是四川目前经济条件允许、基本能适应公安机关运转的‘皇粮’标准。”吕卓坦率地讲,《意见》中的经费保障标准,在各县党委、政府的公务员中,也算是高的。
据记者了解,目前四川省的警民比例为万分之七点三,远远低于全国万分之十点七的平均比例。在西部12个省、直辖市、自治区中,也是较低的。
2004年元旦前夕,四川共清理出公安机关中不具备执法主体资格人员(俗称“协警员”)5300余人。
为保证清理工作坚决执行,省委、省政府特别批准公安机关一次性增加3500个地方编制的名额。但让人意外的是,居然出现相当普遍的“名额过剩”现象。
究其原因,地方财政拿不出足够的钱,只能是有多少钱招多少人。在这种两难境地下,全省超过60%的协警员被留用,但同时被取消了执法资格。
在根据《意见》提出的初步保障方案中,记者了解到,属于三类标准的资阳市,市局拟按年人均4万元标准保障,超出一类标准6000元;县局按年人均3万元标准保障。
然而,超过《意见》所规定标准的毕竟只是少数。吕卓告诉记者,绝大多数地方还没达到“标准”。考虑到“手长衣袖短”,今年有困难的,县上可欠着公安机关,“但县长就不好当了,没面子啊”。
在吕卓看来,若《意见》能真正落实,公安机关没有必要再去“犯傻”。有些地方在标准没出台前顶风作案,“我是‘挥泪斩马谡’,”吕卓告诉记者,“若再有乱收费,杀无赦!”
为了让县级公安机关不为以前的债务所累,杨俭认为要把握一个原则,“先清理债务,纳入各级财政的基建保障上;保证基本支出;公安装备的费用据财力逐步安排”。 
在这个原则背后,其实隐藏着对县级公安机关的激励约束机制。
“财政保障基本支出有了,我们也要考核公安部门的业务成绩。”杨俭告诉记者,“装备是专项补助。如果成绩好,就奖励装备更好些,否则就差,甚至不配置装备。”
针对公安装备重复、浪费、配置不合理的情况,杨俭还提出对警务体制进行改革。



·链接1·


反响

今年春节前夕,南京市政府出台文件:从2004年1月1日起,市局公安机关及直属单位民警的福利由市里负责,而基层单位则由各区、街道统筹解决。
之前,南京还实施了廉洁从警退休金制度。据测算,一名22岁从警的警察,至退休时可领取廉洁退休金至少10万元。
2月3日,武汉市政法工作会议。市委副书记程康彦透露,武汉市将进一步加强政法部门的经费保障工作,取消一切罚没款指标,坚决实行“收支两条线”。 按常理,武汉市接下来还应该出台发放“皇粮”的标准。
路还很长。一不透露姓名的人士表示,各地警察是靠各地财政养,这要看各地党委、政府的决心和勇气。



·链接2·

湖北大悟县宣化法庭抓人罚款
重庆大足县三驱法庭编造假案

据央视《焦点访谈》披露,2002年8月,在河南信阳市开建材门市部经营钢材生意的张德强与刘清建两人先后被来自湖北省大悟县法院的人强行带走收押。据称,湖北省有两个人以从他们那里购得劣质钢材为由,分别将他们告上法庭。但离奇的是,据央视记者调查,两起案件起诉书上的原告都明确表示自己并不知道这两起诉讼,也不认识两位被告。原来是大悟县法院宣化法庭给两位原告写好了诉状,取得了他们的签名。
同时法院对这起不惜跨省抓人的民事诉讼官司迟迟不出具开庭通知书,只要求两家被告分别交十多万块钱,然后未经审判放了人。法院有关人士称,这是作为赔偿当事人的赔偿款。央视记者调查到的事实上却是原告一分都没有拿到。大悟县法院一位不愿公开姓名的人士表示,这种事情背后,是这里的每个基层法庭都有经济创收任务,完成不了就没有工资。
另据媒体报道,2003年9月,重庆市暴出法官集体制造25宗假案事件。重庆市大足县三驱法庭悄悄把四川省泸州市民童兴云“内定”为原告,一口气把25个无辜农民分别告上法庭,编造了25个假案。每个案件从起诉书、立案表、受理通知书、应诉通知书、开庭笔录、送达回证等案件审理程序一个不少。
法庭集体办假案,据称是“为了完成上级下达的办案指标”,当年县法院给三驱法庭下达的办案指标是300件。之所以将办案数量纳入目标考核,是因为县里给法院分配有办案数量。
  对这几起事件,有媒体评论认为,两个法庭造假案的背后,都有自上而下层层下达办案指标的背景,而这实质上都是创收指标。当贫困地区财政无力保证法官工资、津贴、奖金,不得不将其与办案数量捆绑在一起。除了对该法院、法官违法妄为的反思、谴责和追究外,对贫困地区司法经费不足、迫使法院办案创收甚至违法创收的现象同样应当予以高度重视,并从司法经费制度改革上尽快做出安排。法院是国家审判机关,而非地方政府部门。对地方法院的经费和收入,应由国家财政统筹安排。这既是司法公正的需要,也是国家应承担的国际法律义务。  
最高人民法院院长肖扬早曾指出,“对法院经费保障问题调查研究不够,向有关部门反映不及时。一些法院特别是经济欠发达地区法院经费不足的问题没有得到解决,物质装备十分落后,严重影响了审判工作的正常开展和法官队伍的稳定”。
党的十六大报告论及司法改革时也强调,要“改革司法机关的工作机制和人财物管理体制,逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离”。由国家统筹安排地方法院经费,是避免法院违法制造假案以创收的根本性措施,也是司法公正的根本性保障。



 
 
www.21cbh.com
21世纪大师论坛
中国民营论坛21世纪年会
Info21
邮发代号:45-118 
全年订阅价:208.08元人民币,
(香港地区:520元港币) 
全年订户有大量礼品赠送,
详情请电:(8620) 87372290


短信订阅:

订新闻短信,赠电子报纸;在手机输入短信 MFJJ,移动用户发送到1035,联通用户发送到9035 即可;
1.50元/期,包含3条焦点新闻标题短信+同期电子版报纸
详情请电:
(8620) 37651458

[网上注册]

南方日报报业集团主办 未经授权禁止复制或建立镜像
国内统一刊号CN44-0073 国内外发行 邮发代号: 45-118 国外代号: D3016 逢周一、周四出版
零售价: 人民币2元(内地)港币5元(香港)
经营许可证编号: 粤ICP证030190